I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk zum Jahresende 1980 mit auflösender Wirkung gekündigt worden ist oder ob er - entweder zwischen den drei Vertragsländern oder zwischen Niedersachsen und Hamburg unter Ausscheiden Schleswig-Holsteins - über das Jahr 1980 hinaus fortgilt.

Der Norddeutsche Rundfunk (NDR) ist durch Staatsvertrag vom 16. Februar 1955 mit den Zustimmungsgesetzen der hamburgischen Bürgerschaft vom 10. Juni 1955 (GVBl. S. 197), des niedersächsischen Landtags vom 19. April 1955 (GVBl. S. 167) und des schleswig-holsteinischen Landtags vom 7. April 1955 (GVOBl. S. 92) für den Bereich der Vertragsländer als Funktionsnachfolger des Nordwestdeutschen Rundfunks errichtet worden. § 24 des Staatsvertrags - im folgenden StV - regelt die Kündigung des Vertrags. Die Vorschrift lautet:

"[Kündigungsrecht, Auseinandersetzung]

(1)
Der Vertrag kann von jedem der beteiligten Länder erstmalig 10 Jahre nach seinem Inkrafttreten gekündigt werden. Die Kündigungsfrist beträgt jeweils 2 Jahre auf den Schluß des Rechnungsjahres. Wird der Vertrag nicht gekündigt, verlängert er sich stillschweigend um jeweils 5 Jahre.

(2)
Nach der Kündigung kann jedes Vertragsland durch Mitteilung an die anderen Vertragsländer die Einsetzung eines Schiedsgerichts verlangen, das über die Auseinandersetzung endgültig entscheidet. Das Schiedsgericht kann auch eine einstweilige Regelung treffen.

(3)
Einigen sich die Vertragsländer nicht über die Zusammensetzung des Schiedsgerichts, so ist der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts um die Ernennung eines aus 3 Mitgliedern bestehenden Schiedsgerichts zu bitten. Die Schiedsrichter müssen die Fähigkeit zum Richteramt besitzen."

Der Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein hat am 8. Juni 1978 auf Grund eines Beschlusses der Landesregierung von Schleswig-Holstein vom 6. Juni 1978 durch gleichlautende Schreiben an den Ersten Bürgermeister der Freien und Hansestadt Hamburg und an den Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen den Staatsvertrag gekündigt. Das Kündigungsschreiben lautet auszugsweise:

"Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung hat am 6. Juni 1978 nach einer eingehenden Beratung beschlossen, den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 mit Wirkung vom 31. Dezember 1980 zu kündigen. Ich erkläre hiermit diese Kündigung gegenüber der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Land Niedersachsen als den am Staatsvertrag beteiligten Ländern.

Die Kündigung hat das Ziel, durch eine neue Rechtsgrundlage eine Reform des NDR herbeizuführen, die ihn - besser als bisher - instand setzt,
- die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen in die Erfüllung seiner Aufgaben einzubeziehen,
- den Rundfunkteilnehmern des Sendegebietes ein attraktives und vielfältiges Programm anzubieten,
- die Ausgewogenheit des Programms, das die Grundsätze der Wahrhaftigkeit, Objektivität und Überparteilichkeit beachtet, zu gewährleisten,
- seinen besonderen Aufgaben als einer Rundfunkanstalt für drei Bundesländer gerecht zu werden,
- die Gebühren der Rundfunkteilnehmer wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.

Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung hat ein Konzept für eine Reform des NDR erarbeitet, das diese Ziele anstrebt und die praktischen Erfahrungen der Vergangenheit verwertet. Zur Vorbereitung unserer alsbald aufzunehmenden Verhandlungen über einen neuen Staatsvertrag darf ich Ihnen die Grundzüge dieses Konzepts in der Anlage übersenden.

..."

Der Landtag des Landes Schleswig-Holstein hat sich in seiner Sitzung vom 12. Juli 1978 mit der Kündigung befaßt und einen Antrag seiner CDU-Fraktion vom 11. Juli 1978 angenommen, der - auszugsweise - lautet:

"I.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag begrüßt die Kündigung des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk durch die Schleswig-Holsteinische Landesregierung. Nach der Überzeugung des Landtages haben insbesondere
- die Finanzkrise des Norddeutschen Rundfunks
- die fortbestehende Unausgewogenheit in bestimmten Programmen
- die Vernachlässigung der Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen in den regionalen Sendungen und
- neue Entwicklungen im Bereich der elektronischen Medien

die Kündigung notwendig gemacht.

II.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag unterstützt die Absicht der Landesregierung, am Norddeutschen Rundfunk als Drei-Länder-Anstalt des öffentlichen Rechts festzuhalten.

III.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag sieht in dem Konzept der Landesregierung zur Reform des Norddeutschen Rundfunks unter Berücksichtigung seiner Entschließung vom 14. Juli 1977 eine geeignete Grundlage für den Abschluß eines neuen Staatsvertrages ...

IV.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag begrüßt es insbesondere, daß das Reformkonzept der Landesregierung den Parlamenten die Entscheidungsfreiheit über die zukünftige Entwicklung des Rundfunks im Sendegebiet zurückgibt.

V.
Der Schleswig-Holsteinische Landtag fordert die Landesregierung auf, dem Landtag angemessene Zeit vor Ablauf des geltenden Staatsvertrages einen Bericht über das Ergebnis der Verhandlungen mit den Regierungen der beiden anderen beteiligten Länder zu erstatten."

Im Laufe der Verhandlungen haben sich unter den beteiligten Ländern unterschiedliche Auffassungen über die Rechtswirkungen der Kündigung ergeben. Darauf hat der Ministerpräsident des Landes Niedersachsen in gleichlautenden Schreiben vom 3. Juli 1979 an den Ersten Bürgermeister der Freien und Hansestadt Hamburg und den Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein die folgende Erklärung abgegeben:

"Der Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein hat am 8. Juni 1978 den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk mit Wirkung zum 31. Dezember 1980 gegenüber der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Lande Niedersachsen gekündigt. Die Wirksamkeit der Kündigung war zunächst von keinem Lande in Zweifel gezogen worden. Es haben Verhandlungen über einen neuen Staatsvertrag zwischen den drei Ländern stattgefunden, für den Schleswig-Holstein und Hamburg Entwürfe vorgelegt haben.

Erstmals am 23. Mai 1979 wurde es von Seiten Hamburgs für fraglich gehalten, ob die Kündigung das Vertragsverhältnis zwischen den drei Ländern auflöse oder nur zum Austritt des Landes Schleswig-Holstein führe. Auch in der Besprechung am 2. Juli 1979 wurde erklärt, daß Hamburg in der Beurteilung dieser Frage noch offen sei.

Der Intendant des Norddeutschen Rundfunks hat in einem Schreiben vom 20. Juni 1979 an die drei Vertragsländer und in einer Pressekonferenz am 26. Juni 1979 in Hamburg nunmehr die Absicht erklärt, vor dem Verwaltungsgericht auf Feststellung zu klagen, daß die Kündigung keine Wirkung entfalte, allenfalls aber nur zu einem Austritt des Landes Schleswig-Holstein führe.

Die Niedersächsische Landesregierung teilt diese Auffassung nicht. Um den Staatsvertrag jedoch auch im Verhältnis zu Hamburg zum 31. Dezember 1980 zweifelsfrei aufzulösen und damit die Grundlage für eine Neuordnung des Rundfunks in Norddeutschland zu schaffen, sieht sie sich gezwungen, von dem beim Austritt eines Landes gegegeben Recht der Anschlußkündigung binnen angemessener Frist Gebrauch zu machen. Diese Anschlußkündigung zum 31. Dezember 1980 wird hiermit erklärt. Sie ist rechtzeitig, weil sie unverzüglich nach den obengenannten Äußerungen Hamburgs und den Erklärungen des Norddeutschen Rundfunks ausgesprochen wird."

Ferner hat Niedersachsen mit einem am 5. Juli 1979 beim Bundesverwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz Klage gegen die Freie und Hansestadt Hamburg erhoben und beantragt festzustellen daß die Kündigung Schleswig-Holsteins den NDR-Staatsvertrag mit Wirkung vom 31. Dezember 1980 zwischen den Vertragsländern auflöst, sowie hilfsweise festzustellen, daß seine Anschlußkündigung auch das Vertragsverhältnis mit Hamburg beendet.

Die Freie und Hansestadt Hamburg hat ihrerseits mit Schriftsatz vom 9. August 1979, der am folgenden Tag beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen ist, die vorliegende Klage gegen die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein erhoben.

Sie hat zunächst beantragt,

Die Anträge zu 2 und 3 hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

Sie hat in der mündlichen Verhandlung zusätzlich beantragt

Die Klägerin begründet ihre Anträge wie folgt: Im Völkerrecht wie im Verwaltungsrecht, dort insbesondere im Recht der Zweckverbände, herrsche der Grundsatz der Austrittskündigung bei mehrseitigen Verträgen; die Kündigung solcher Verträge führe, wenn nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart sei, zum Ausscheiden des Kündigenden beim Fortbestand des Vertragsverhältnisses zwischen den übrigen Parteien. Zivilrechtliche Kündigungsbestimmungen bestätigten diesen Grundsatz, wie insbesondere das Beispiel der Gesellschaft mit beschränkter Haftung erweise, die nicht selten aus drei Gesellschaftern bestehe; da im Katalog der Auflösungsgründe des § 60 GmbH-Gesetz die Kündigung nicht aufgeführt werde, müsse sie auch dort als Auflösungsgrund besonders vereinbart werden. Die Anschlußkündigung lasse sich aus der clausula rebus sie stantibus nicht herleiten. Sie hätte deshalb besonderer Vereinbarung bedurft. Niedersachsen sei außerdem angesichts der frühzeitigen Kündigungserklärung Schleswig-Holsteins auf eine Anschlußkündigung nicht angewiesen gewesen. Es habe veräumt, rechtzeitig zu kündigen.

Die Senderechte und -pflichten des Norddeutschen Rundfunks für Schleswig-Holstein entfielen noch nicht mit dessen Ausscheiden aus dem Staatsvertrag. Das ergebe sich zum einen aus der dem Lande obliegenden Aufgabe, den Rundfunkbetrieb zu gewährleisten, und zum anderen aus den Rechten des Norddeutschen Rundfunks als Anstalt des öffentlichen Rechts. Die in Art. 5 Abs. 1 GG verankerte Pflicht zur Rundfunkversorgung verlange den nahtlosen Übergang vom Sendebetrieb des Norddeutschen Rundfunks zum Sendebetrieb einer landeseigenen Anstalt Schleswig-Holsteins. Diese - bereits von der Verfassung gebotene - Lösung sehe auch Art. 47 der Satzung des Südwestfunks vor; sie sei außerdem bei der Liquidation des Nordwestdeutschen Rundfunks praktiziert worden. Es sei ferner klärungsbedürftig, wie Rundfunk- und Verwaltungsrat des Norddeutschen Rundfunks in einer zwischen Niedersachsen und Hamburg fortzuführenden Zweiländeranstalt zusammengesetzt seien. Die antragsgemäße Verteilung der Sitze komme den im NDR-Staatsvertrag angelegten Gewichtsverhältnissen bei der Gremienbesetzung am nächsten, die zwar zu einem Übergewicht, aber nicht zu einer Zweidrittelmehrheit der von Niedersachsen kommenden Mitglieder gegenüber denjenigen aus Hamburg führe. Die Hilfsanträge dienten der Klärung der Rechtslage für den Fall der Auflösung des Staatsvertrags.

Der beigeladene Norddeutsche Rundfunk beantragt,

Der Beigeladene führt zur Begründung seiner Anträge aus: Die Kündigung Schleswig-Holsteins sei wegen fehlender förmlicher Beteiligung des Landesgesetzgebers unwirksam. Sie wirke sich grundlegend auf die Rundfunkstruktur Schleswig-Holsteins aus; es entfalle die bisherige Rundfunkversorgung durch den Norddeutschen Rundfunk sowie das Sendemonopol dieser Anstalt. Damit werde eine grundsätzliche Entscheidung über die Ausgestaltung des Rundfunkwesens im Bereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG getroffen, die in einer rechtsstaatlich-demokratischen Ordnung der gesetzgeberischen Absicherung bedürfe. Die Verfassung lege dem Gesetzgeber eine Gewährleistungspflicht für die Rundfunkversorgung auf, die seine Mitwirkung bei deren Umgestaltung - und zwar bereits bei der Beseitigung der bisherigen Rundfunkstruktur - verlange. An die Stelle eines Gesetzes könne die Kündigung durch den Ministerpräsidenten nicht treten, da gesetzesvertretende Regierungsmaßnahmen nach dem Grundgesetz unzulässig seien. Als Maßnahme der Gesetzesdurchführung fehle der Kündigung die ausreichende Ermächtigungsgrundlage, die insbesondere das Vertragsgesetz nicht abgebe. Die in gleicher Weise mangelhafte Kündigung Niedersachsens sei, falls überhaupt zulässig, jedenfalls verspätet ausgesprochen worden. Da die Kündigung als einseitiger Akt der Rechtsgestaltung einen Schwebezustand nicht vertrage, könne der Mangel der Zustimmung des schleswig-holsteinischen Landtags zur Kündigung nicht nachträglich geheilt werden. Selbst für den Fall ihrer Wirksamkeit könnte(n) die Kündigung(en) nur auf der Ebene des Vertragsrechts Geltung beanspruchen. Da der Gesetzgeber im Bereich der Rundfunkversorgung nicht nur regelungsberechtigt, sondern auch -verpflichtet sei, blieben die Vertragsgesetze zum NDR-Staatsvertrag als innerstaatliche Rechtsgrundlagen unberührt. Falls eine Zusammensetzung des Rundfunkrats des Norddeutschen Rundfunks als Zweiländeranstalt entsprechend den Vorstellungen der Klägerin nicht in Betracht komme, sei das Land Nieder Sachsen mit zwei Dritteln der Sitze zu beteiligen.

Das beklagte Land Niedersachsen (Beklagter zu 1) beantragt,

Zur Begründung trägt es vor: Die nach § 24 StV fristgerecht ausgesprochene und mit Ablauf des 31. Dezember 1980 wirksam werdende Kündigung Schleswig-Holsteins bewirke die Aufhebung des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk und nicht nur den Austritt Schleswig-Holsteins aus dem Vertragsverhältnis. Das im Staatsvertrag umschriebene Sendegebiet des Norddeutschen Rundfunks und die Zahl der beteiligten Vertragsländer könnten nur auf der Grundlage eines neuen Staatsvertrags, also nicht durch den Austritt eines Landes verringert werden. Einer Austrittskündigung stünde außerdem entgegen, daß der Staatsvertrag für den Fall der Kündigung in § 24 Abs. 2 StV die vollständige Auseinandersetzung aller Vertragsländer vorsehe und eine Anschlußkündigung nicht regele. In Ermangelung eines allgemeinen Grundsatzes, daß bei mehrseitigen Verträgen im Bundesstaat die Kündigung nur den Austritt des kündigenden Landes bewirke, müsse darauf abgestellt werden, ob ein Vertrag nach dem Willen aller auch ohne den kündigenden Partner seinen Sinn behalte, was bei Staatsverträgen unter drei Parteien schon typischerweise nicht der Fall sei und für den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk mit seinen im Hinblick auf die Rundfunkversorgung ganz unterschiedlichen Verhältnissen in den Vertragsländern erst recht nicht gelten könne. Die Entstehung des Staatsvertrags bestätige, daß seine Kündigungsregelung im Sinne einer Auflösungskündigung zu verstehen sei. Der Zustimmung des schleswig-holsteinischen Landtags zur Kündigung habe es nicht bedurft; Art. 25 Abs. 2 der Landessatzung für Schleswig-Holstein schreibe sie nur für den Abschluß von Verträgen mit Gesetzgebungsbezug vor. Ebenso wie die Regierung in ihrer Entscheidung über den Vertragsschluß frei und selbst nach Zustimmung des Parlaments rechtlich nicht verpflichtet sei, den Vertrag zu ratifizieren, könne sie auch ohne Zustimmung den Vertrag lösen. Die mit der Zustimmung verfolgten Zwecke - Sicherung innerstaatlichen Vertragsvollzugs und Schutz der parlamentarischen Entschließungsfreiheit - entfielen bei der Kündigung. Auch der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordere bei Rundfunkstaatsverträgen nicht die Zustimmung zur Kündigung. Der vorsorglich erklärten, auf der clausula rebus sie stantibus basierenden Anschlußkündigung Niedersachsens könne nach Treu und Glauben sowie im Hinblick auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens der Ablauf der Kündigungsfrist nicht entgegengehalten werden, nachdem sich Hamburg erst im Mai 1979 auf die bloße Austrittswirkung der Kündigung Schleswig-Holsteins berufen habe.

Die Anträge auf Feststellung von Senderechten und -pflichten des Norddeutschen Rundfunks für die beklagten Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein über den 1. Januar 1981 hinaus seien unzulässig, da die Entwicklung bis zu diesem Zeitpunkt nicht überschaubar sei. In der Sache komme ein "liquidatorisches" Senderecht des Norddeutschen Rundfunks im Gebiet der Beklagten unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt in Betracht. Mit dem Wegfall der Zustimmungsgesetze zum Staatsvertrag entfalle auch die gesetzliche Grundlage für das Senderecht des Beigeladenen. Ein Verfassungsauftrag zur rundfunkmäßigen Erschließung könne die Länder nur zur Schaffung der notwendigen gesetzlichen Vorkehrungen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen verpflichten, begründe aber keine individuellen Rechte, die nach einem Auslaufen des Staatsvertrags beim Fehlen einer nahtlos anschließenden Neuregelung verletzt sein könnten. Der Beigeladene könne sich weder auf eine gesetzliche Bestandsgarantie noch auf eine Notkompetenz berufen, für die beklagten Länder nach Auslaufen des Staatsvertrags weiter tätig zu werden.

Das beklagte Land Schleswig-Holstein (Beklagter zu 2) beantragt,

und macht geltend: Art. 25 der Landessatzung für Schleswig-Holstein sehe in Übereinstimmung mit der ständigen deutschen staatsvertraglichen Praxis in Bund und Ländern die Mitwirkung des Gesetzgebers bei der Kündigung von Staatsverträgen nicht vor. Durch die Kündigung des Staatsvertrags werde der rechtliche Entscheidungsspielraum nicht eingeschränkt sondern erweitert. Damit unterscheide sich die Kündigung grundlegend vom Vertragsschluß, der bei Verträgen über Gegenstände der Gesetzgebung zustimmungsbedürftig sei. Die These von der Zustimmungsbedürftigkeit aus Gründen des Gesetzesvorbehalts überspiele in verfassungswidriger Weise die konkrete Kompetenzzuordnung durch die Landessatzung. Selbst wenn man aber von der Geltung des Gesetzesvorbehalts für die Kündigung ausgehe, genüge ihm die im Vertragsgesetz enthaltene Kündigungsregelung, die auch in ihrer Bestimmtheit rechtsstaatlichen Anforderungen entspreche.

Die Vertragskündigung nach § 24 StV könne nicht zum Ausscheiden eines Landes führen, da für diesen Fall eine Neuregelung der Sitzverteilung in den Rundfunkgremien unter den verbleibenden Ländern unabweislich werde. Angesichts der unterschiedlichen Einwohnerzahlen und das damit verbundenen Gebührenaufkommens werde sich Niedersachsen kaum mit einer gleichmäßigen Aufteilung der schleswig-holsteinischer. Stimmen im Rundfunkrat und Verwaltungsrat einverstanden erklären. Es müsse ein Kompromiß gefunden werden, der einerseits der außerordentlichen Ungleichheit der Partner Rechnung trage und andererseits einen effektiven Minderheitsschutz gewährleiste. Dabei sei ein Kompromiß in der Zwei-Länder-Situation ungleich schwieriger zu finden als bei einem Vertrag zwischen drei Partnern, von denen sich die beiden "kleinen" gegenüber dem übermächtigen Vertragspartner wenigstens zu einer Sperrminorität zusammenschließen könnten. Die Kündigung des NDR-Staatsvertrags stelle also seine zentrale Organisationsstruktur in Frage und mache eine quasi-automatische Anpassung des Vertragsverhältnisses an den "Verlust" eines Vertragspartners unmöglich. Dementsprechend bleibe die gerichtliche Feststellung der Sitzverhältnisse außer Betracht. Soweit der Klageantrag auf die Feststellung von Senderechtsn und -pflichten des Norddeutschen Rundfunks gehe, betreffe er kein feststellungsfähiges überschaubares Rechtsverhältnis und entbehre in der Sache der Rechtsgrundlage.

II.

A.

Die Klage ist zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Der Rechtsstreit um die Kündigung des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk (NDR) vom 16. Februar 1955 durch die Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen betrifft keine entscheidend vom Verfassungsrecht geprägten Rechtsbeziehungen in dem Sinne, wie sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Streit stehen müssen, um eine Ausnahme von der Rechtswegzuweisung für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu begründen (BVerwGE 50, 124 [130 f.] im Anschluß an BVerwGE 24, 272 [279] und 36, 218 [227]) - Der für die Entscheidung über die - verfassungs- oder verwaltungsrechtliche - Natur des Rechtsstreits maßgebliche NDR-Staatsvertrag regelt nicht das Verhältnis der beteiligten drei Länder im verfassungsrechtlichen Gefüge. Vertragsgegenstand ist die Errichtung und der Betrieb einer gemeinschaftlich von den Vertragsländern getragenen Rundfunkanstalt; demzufolge enthält der Staatsvertrag Bestimmungen über deren Rechtsform, Aufgaben, Organe, Finanzierung und Aufsicht und trifft damit Vorkehrungen, die die Rundfunkanstalt als Anstalt des öffentlichen Rechts instand setzen sollen, ihre Aufgabe, nämlich "die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StV) unter den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Bedingungen des freien Rundfunks zu erfüllen. Befaßt sich der Staat in dieser Form mit dem Rundfunk, so nimmt er - auch wenn der Rundfunk selbst weder unmittelbar noch mittelbar unter staatlicher Regie betrieben werden darf - eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr (BVerfGE 12, 205 [246]; 31, 314 [329]; 47, 198 [225]; ferner BGHZ 66, 182 [185]); der NDR-Staatsvertrag ist mithin ein verwaltungsrechtlicher Vertrag.

Die Klage ist zutreffend beim Bundesverwaltungsgericht erhoben worden; denn der Rechtsstreit erweist sich als öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen verschiedenen Ländern, über die das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im ersten und letzten Rechtszug entscheidet. Die Vorschrift ist zwar als Ausnahmebestimmung nicht uneingeschränkt auf alle unter den Ländern auszutragenden verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten anzuwenden, da sie nur diejenigen Verfahren von den sonst geltenden Zuständigkeitsregeln ausschließen will, deren Gegenstände durch die Eigenart der Länderbeziehungen geprägt sind (vgl. die Urteile des 4. Senats vom 30. Juli 1976 - BVerwG 4 A 1.75 - [Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 6 - NJW 1977, 163] und vom 27. März 1980 - BVerwG 4 A 1.77 - für die Fälle der gegenseitigen Abgrenzung von Hoheitsbefugnissen im Bund-Länder- und im Zwischenländerstreit). In den Geltungsbereich der Vorschrift fallen daher jedenfalls diejenigen Verfahren, in denen sich die Länder als Staatsvertragsparteien zur Klärung ihrer Vertragsstellung gegenüberstehen (BVerwGE 54, 29 [33] mit weiteren Hinweisen).

Daß § 23 StV, der für Streitigkeiten zwischen den Vertragsländern aus dem NDR-Staatsvertrag die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein prorogiert, obsolet geworden ist, hat der erkennende Senat gleichfalls bereits entschieden (BVerwGE 54, 29 [34]).

B.

1.

Der Antrag der Klägerin festzustellen, daß das beklagte Land Schleswig-Holstein auf Grund seiner Kündigung aus dem NDR-Staatsvertrag ausscheidet, ist zulässig.

Der Zulässigkeit des Antrags steht die Rechtshängigkeit der Klage, die das Land Niedersachsen in dem Verfahren BVerwG 7 A 1.79 erhoben hat, nicht entgegen. Soweit sich der Antrag gegen das Land Schleswig-Holstein richtet, fehlt es für das von Amts wegen zu berücksichtigende Prozeßhindernis der Rechtshängigkeit i.S. von § 90 Abs. 2 VwGO bereits an der Identität der Parteien im Verhältnis zu dem dortigen Verfahren. Soweit das Land Niedersachsen verklagt ist, fehlt es an der Identität des Streitgegenstandes. Zwar sind die im Verfahren BVerwG 7 A 1.79 zeitlich früher anhängig gemachten Anträge Niedersachsens auf Feststellung der Auflösung des Staatsvertrages für das Feststellungsbegehren der Klägerin präjudiziell. Denn die dort beantragte Feststellung, der Staatsvertrag sei aufgelöst, schließt denknotwendig aus, daß die Klägerin mit ihrem Begehren, den Austritt Schleswig-Holsteins festzustellen, durchdringt. Es fehlt jedoch an der für das Rechtshängigkeitshindernis wesentlichen Übereinstimmung der Streitgegenstände. Davon kann im Feststellungsstreit bei vertauschten Parteirollen nur dann gesprochen werden, wenn das, was festzustellen ist, in dem einen Verfahren behauptet und in dem anderen Verfahren geleugnet wird (Stein-Jonas, ZPO, 19. Aufl. 1972, § 263 III 3 b).

2.

Der Antrag ist begründet. Der Antrag des beigeladenen Norddeutschen Rundfunks festzustellen, daß die Kündigung durch Schleswig-Holstein unwirksam ist, kann hingegen keinen Erfolg haben.

Die Kündigung des NDR-Staatsvertrages durch Schleswig-Holstein führt zum Austritt Schleswig-Holsteins aus dem Vertragsverbund und nicht zur Auflösung des Vertragsverhältnisses unter den drei beteiligten Ländern.

a)

Dieser Feststellung steht nicht bereits die Unwirksamkeit der Kündigung Schleswig-Holsteins entgegen. Dies macht - in erster Linie - der beigeladene Norddeutsche Rundfunk mit seinem gemäß § 66 Satz 2 VwGO zulässigen, aber unbegründeten Antrag zu 1 und - ihn unterstützend - die klagende Freie und Hansestadt Hamburg geltend. Sie begründen ihre Auffassung damit, daß die Kündigung von dem Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein ohne die gesetzesförmige Zustimmung des Landtags nach Art. 25 Abs. 2 Satz 2 der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13. Dezember 1949 (GVOBl. 1950 S. 3) - im folgenden LS - ausgesprochen worden ist. Dem kann nicht gefolgt werden.

Nach Art. 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LS muß der Landtag Verträgen mit der Bundesrepublik Deutschland oder mit anderen Ländern zustimmen, soweit sie Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder zu ihrer Durchführung eines Gesetzes bedürfen. Damit wird die Zustimmung nur zum Abschluß der Verträge, nicht auch die Zustimmung zu ihrer Kündigung gefordert.

Bereits der Wortlaut des Art. 25 Abs. 2 Satz 2 LS legt diese Auslegung zumindest nahe. Danach bedürfen "Verträge" der Zustimmung des Landtags. Als "Verträge" kann man, nimmt man diese Formulierung beim Wort, schwerlich mehr als die Verträge selbst, nicht hingegen gleichsam ihr Gegenteil, also ihre Beseitigung durch Kündigung, verstehen. Das entspricht denn auch der ausdrücklichen Bestimmung einiger Landesverfassungen (vgl. Art. 50 Satz 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 72 Abs. 2 der Verfassung des Freistaats Bayern, Art. 97 Satz 2 der Verfassung des Saarlandes, ähnlich Art. 43 Satz 3 i.V.m. Satz 2 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg) und muß nach der gemeindeutschen Verfassungslage auch für diejenigen Bundesländer gelten, deren Verfassungen in verkürzter Ausdrucksweise, wie es in Art. 25 Abs. 2 Satz 2 LS der Fall ist, die Zustimmung auf den Staatsvertrag als solchen beziehen (vgl. ebenso Art. 103 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen, Art. 26 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung, Art. 66 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen und Art. 101 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz; für das Grundgesetz ebenso Art. 59 Abs. 2 Satz 1). Es entspricht weiter der einhelligen Staatspraxis in Bund und Ländern.

Für die Unterscheidung zwischen Abschluß und Kündigung von Verträgen sprechen sachliche Gründe. Sie schließen es aus, die Vorschrift auf Kündigungen von Staatsverträgen anzuwenden. Beim Abschluß von Staatsverträgen, die, wie es in Art. 25 Abs. 2 Satz 2 LS heißt, Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder zu ihrer Durchführung eines Gesetzes bedürfen, würde die Regierung ohne vorherige Zustimmung des Landtags Verpflichtungen zu Lasten des Landes eingehen, die - wenn sich das Land nicht staatsvertragswidrig verhalten wollte - den Gesetzgeber zwingen würden, den Inhalt des Vertrages in innerstaatliches Recht zu transformieren. Die - vom Bundesverfassungsgericht für Abkommen nach Art. 59 Abs. 2 GG als Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes gekennzeichnete (BVerfGE 1, 372 [BVerfG 29.07.1952 - 2 BvE 2/51] [395]) - Zustimmung des Landtags ist daher erforderlich, um die legislative Entscheidungsfreiheit zu wahren. Das Erfordernis der Zustimmung schließt aus, daß die Regierung den Landtag als Gesetzgeber präjudiziert, indem sie ihn vor die Wahl stellt, entweder ein ungewolltes Gesetz zu beschließen oder das Land vertragsbrüchig werden zu lassen. Der Vollzug des Staatsvertrages ist mithin nur gesichert, wenn das Parlament vorher seine Zustimmung erteilt, und zwar in Gesetzesform, soweit dies landesverfassungsrechtlich nötig ist, um den Inhalt des Staatsvertrags zu innerstaatlichem Recht zu machen. Weiterreichende, auch die Vertragskündigung erfassende Mitwirkungsbefugnisse werden durch den in der Zustimmung zum Ausdruck kommenden "Sondervorbehalt der Legislative" (BVerfGE a.a.O.) nicht begründet. An der gekennzeichneten Ausgangssituation fehlt es nämlich bei der Kündigung eines Staatsvertrages. Der Gesichtspunkt der Sicherung des Vertragsvollzugs gilt nicht für die Kündigung. Das Parlament gewinnt vielmehr durch die Aufhebung der vertraglichen Bindungen seinen gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum innerstaatlich voll zurück.

Diese - in der Sache begründete und demnach nur scheinbar inkonsequente - Ungleichheit der Zuständigkeiten für Vertragsbegründung und Vertragsbeendigung spiegelt sich auch im Verfahren. Die im deutschen Verfassungsrechtsleben bei völker- wie bei gliedstaatsrechtlichen Vertragsbeziehungen überkommene Praxis überläßt der Regierung die Initiative für die Aufnahme von Vertragsverhandlungen mit anderen Staaten/Ländern; sie überantwortet das Aushandeln der Vertragsbedingungen allein der Regierung, die ihr Vertragskonzept festlegt und den anderen Staaten/Ländern ihre Vertragsvorschläge mitteilt, die Gegenvorschläge abwägt und entscheidet, welche Lösungen politisch akzeptabel erscheinen; sie stellt sodann in das verfassungsrechtlich grundsätzlich ungebundene politische Ermessen der Regierung, ob und wann sie den von ihr ausgehandelten Vertrag abschließt. Das Parlament kann zu dem von der Regierung auf den Weg gebrachten und in den Einzelheiten festgelegten Vertragswert nur ja oder nein sagen. Abänderungsanträge der Abgeordneten, die auch bei der Einbringung von Gesetzesvorlagen der Regierung sonst zulässig sind, können nicht gestellt werden (vgl. z.B. § 81 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. Mai 1970 - BGBl. I S. 628). Das Parlament ist entgegen seiner sonstigen Befugnis durch den von der Regierung eingebrachten Text präjudiziert (vgl. Mosler, Internationale Organisation und Staatsverfassung, in Festschrift für Hans Wehberg, 1956, S. 277). Auf Inhalt und Zustandekommen des Vertrags hat das Parlament also von Verfassungs wegen keinen rechtlich fundierten Einfluß. Dementsprechend vermag das Parlament den Abschluß eines Staatsvertrags unbestrittenermaßen nicht einmal dann zu erzwingen, wenn die anderen als Vertragspartner in Aussicht genommenen Staaten/Länder zu den ausgehandelten Konditionen abschlußbereit sind und das Parlament der Regierung mit seiner förmlichen Zustimmung die Ratifikationsermächtigung erteilt hat.

Gewinnt die Regierung mit der Zustimmung des Parlaments die volle Abschlußfreiheit, ist sie also weder verpflichtet noch kann sie gezwungen werden, den Vertrag abzuschließen, so ist es nur folgerichtig und systemgerecht, ihr zugleich das mit dieser Abschlußfreiheit korrespondierende Entscheidungsmonopol in der Frage zu belassen, ob die vertraglich begründeten Rechtsbeziehungen aufrechterhalten oder beendet werden sollen. Der Regierung verbleibt damit die Herrschaft über den Vertragsbestand. Die Kündigungsbefugnis ist dementsprechend "nicht das Korrelat zum parlamentarischen Zustimmungsrecht, sondern zu der überall der Exekutive zustehenden Befugnis, den abgeschlossenen und vom Parlament genehmigten Vertrag in Kraft zu setzen" (so zutreffend Treviranus, Außenpolitik im demokratischen Rechtsstaat, 1966, S. 57; ähnlich Rill, Gliedstaatsverträge, 1972, S. 626).

Die immanente Schwäche des Parlaments bei Staatsverträgen - sowohl beim Abschluß selbst, weil es den Vertrag nicht erzwingen und ihn überdies nur insgesamt annehmen oder ablehnen kann, als auch danach - zeigt sich weiter darin, daß das Parlament nicht in der Lage ist, seinerseits den in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhalt aufzuheben. Ohne Kündigung durch den Ministerpräsidenten würde eine solche Aufhebung die dem Vertragspartner gegenüber eingegangenen Verpflichtungen verletzen. Das Beteiligungsmanko des Parlaments im Zusammenhang mit Staatsverträgen wird vor allem sichtbar, wenn die Kündigung von einem anderen Vertragsland ausgeht. Die demokratische Legitimation des kündigungsbefugten Organs dieses Landes erstreckt sich nicht auf das Kündigungsempfängerland; gleichwohl ist es unumgänglich, daß sich bei der Kündigung eines zweiseitigen Vertrages oder eines multilateralen Vertrages mit Auflösungsfolge mit dem Wirksamwerden der Kündigung die Rechtslage zugleich im Empfängerland ändert. Das ist zumindest dann der Fall, wenn dort angesichts des Wegfalls der vertraglichen Beziehungen das innerstaatliche Recht gleichsam ins Leere geht. Diese Konsequenz ist in der vom Parlament mitverantworteten Kündigungsregelung des Staatsvertrags zwingend angelegt und kann vom Parlament nicht unter Berufung auf seine Gesetzgebungskompetenz verhindert werden. Sie tritt auch dann ein, wenn die eigene Regierung kündigt; die durch die Kündigung geschlagene Regelungslücke und das Bedürfnis, sie durch neues Recht zu füllen, ergeben sich unabhängig davon, wer gekündigt hat.

Zu Unrecht beruft sich der beigeladene NDR darauf, daß die Ausübung des Kündigungsrechts durch die Regierung mit dem Verbot gesetzesvertretender Verordnungen kollidiere und eine nicht nach materiellen Gesichtspunkten eingegrenzte Kündigungsbefugnis mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar sei. Damit übersieht er, daß verfassungsrechtlich angeordnete Beschränkungen des Gesetzgebers für die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen nur Geltung haben, soweit die Regierung vom Parlament delegiertes Recht setzt. Die Kündigung ist jedoch kein Akt der Rechtsetzung, zu der die Regierung (erst) durch das Vertragsgesetz ermächtigt worden wäre. Die Kündigungsbefugnis der Regierung entspringt vielmehr ihrer originären (exekutiven) Kompetenz zur Regelung der staatlichen Außenbeziehungen (Art. 25 LS). Sie beruht auf unabgeleiteter Rechtsmacht der Regierung, auch wenn die Kündigung - wie hier - zugleich das die Bestimmungen des Staatsvertrags innerstaatlich transformierende Vertragsgesetz obsolet werden läßt.

Entgegen der Ansicht des beigeladenen NDR ist es für die Kündigungskompetenz der Regierung ohne Bedeutung, daß die mit der Vertragskündigung einhergehende Derogation des Vertragsgesetzes wegen des aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebots der Rundfunkgewährleistung den Landtag nötigt, neue gesetzliche Grundlagen für eine - nunmehr landeseigene - Rundfunkversorgung zu schaffen, der Landtag damit also in Zugzwang gebracht werden kann. Denn es begründet im Prinzip keinen Unterschied, ob dieser Zwang, neues Recht zu schaffen, durch die Kündigung eines anderen Landes geschaffen wird, auf das der Gesetzgeber des von der Kündigung betroffenen Landes ohne jeden Einfluß ist, oder durch die eigene Regierung, die dem eigenen Parlament gegenüber immerhin parlamentarisch verantwortlich ist. Die Pflicht, den Gesetzgeber einzuschalten, läßt sich auch nicht damit begründen, er müsse bei der Zustimmung zu der - die Derogation des innerstaatlichen Vertragsrechts bewirkenden - Kündigung bereits Vorstellungen darüber haben, wie der Ersatz aussehen solle, den zu schaffen er verpflichtet sei. Denn dessen bedarf es nicht. Die Kündigungsfristen, deren Dauer er zugestimmt hat und die hier denn auch äußerst geräumig vereinbart worden sind, sollen Zeit geben: Sei es für neue Verhandlungen mit denselben oder anderen Vertragspartnern, sei es dafür, Ersatzlösungen ohne Vertragspartner, also ohne das Erfordernis eines neuen Staatsvertrages, zu durchdenken und in Kraft zu setzen. Dies macht es gerade nicht erforderlich, daß der Gesetzgeber zur Zeit der Kündigung schon genauere Überlegungen darüber anstellt, welche konkrete Neugestaltung in Betracht kommt. Auch insoweit unterscheidet sich die Situation bei der Kündigung wesentlich von der beim Abschluß eines Vertrages, bei dem der Gesetzgeber wissen muß, was er mit der Zustimmung zum Vertragsabschluß als innerstaatliches Recht zur Geltung bringen will.

Das Kündigungsmonopol der Regierung kann auch nicht mit dem Hinweis darauf erschüttert werden, daß die Befugnis des schleswigholsteinischen Landtags, Staatsverträgen zuzustimmen, als Ausdruck einer parlamentarischen Kontrollfunktion gegenüber der Regierung verstanden werden müßte. Diese parlamentarische Kontrollfunktion könnte ihren Sinn allerdings darin haben zu verhindern, daß durch die Abgabe staatsvertraglicher Willenserklärungen Bindungen eingegangen werden, auf deren Existenz auch ein Regierungswechsel keinen Einfluß mehr ausüben könnte (vgl. Bayer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen parlamentarischen Regierungssystem, 1969, S. 113 ff. zu Art. 59 Abs. 2 und 67 GG). Aus dieser Sicht mag es in der Tat fraglich erscheinen, warum nur die Eingehung vertraglicher Bindungen und nicht auch deren gleichermaßen unwiderrufliche Lösung durch die Kündigung zustimmungsbedürftig sein soll; dafür könnte zusätzlich sprechen, daß der gegen das Zustimmungserfordernis bei der Kündigung völkerrechtlicher Verträge erhobene Einwand, das schwerfällige parlamentarische Verfahren behindere ungebührlich die außenpolitisch dringend gebotene Manövrierfähigkeit einer in internationalen Machtauseinandersetzungen handlungsfähigen Regierung (vgl. von Münch, Bedurfte die Kündigung des Staatsvertrags über den NDR durch die Regierung des Landes Schleswig-Holstein der Zustimmung des Schleswig-Holsteinischer: Landtages?, Rechtsgutachten, 1979, S. 27), für die durch Gliedstaatsverträge geregelten Beziehungen der Bundesländer kaum das gleiche Gericht haben dürfte. Ein besonderes, der sanktionierenden Kontrolle des Mißtrauensvotums vorgelagertes präventives Kontrollrecht des Parlaments bei Staatsverträgen, das dem Parlament gerade wegen der Endgültigkeit von Vertragserklärungen eingeräumt sein soll, läßt sich indes mit dieser Begründung nicht überzeugend erklären. Denn auch andere in ihren politischen Auswirkungen möglicherweise weit schwerer wiegende Schritte der Regierungen können - etwa bei der Mitwirkung des Landes bei der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat - irreversible Folgen haben, ohne daß die Regierung deswegen an die Zustimmung des Parlaments gebunden wäre, überdies wäre nicht einzusehen, warum eine solche Deutung des Zustimmungsrechts erst heute zu einer Ausdehnung der parlamentarischen Kompetenzen im Vergleich zur Verfassungslage vor Inkrafttreten des Grundgesetzes und der Landesverfassungen führen soll, obwohl bereits die Weimarer Reichsverfassung in Art. 45 Abs. 3 die Zustimmung des Reichstags zu Staatsverträgen mit Gesetzgebungsbezug vorgesehen hatte, ohne daß die damalige Staatspraxis und das herrschende staatsrechtliche Schrifttum (vgl. Topf, Die Kündigung von Verträgen des Deutschen Reichs mit auswärtigen Staaten, in AöR 59, 1931, S. 343 ff.) ein Recht auf parlamentarische Mitbestimmung zur Kündigung von Staatsverträgen anzuerkennen bereit gewesen wären. Mit Einführung des konstruktiven Mißtrauensvotums (vgl. insoweit für Schleswig-Holstein Art. 30 LS) hat sich der Verfassungsgeber zudem zugunsten größerer Selbständigkeit der Regierungsführung entschieden, um diese der Verpflichtung zu entheben, jede Wendung ihrer Politik durch ein Vertrauensvotum der Volksvertretung bestätigen zu lassen (vgl. hierzu Schneider, WDStRL 8, 1950, S. 27 und 53); deswegen spräche sogar - jedenfalls unter dem Aspekt der parlamentarischen Regierungskontrolle - die verfassungshistorische Tendenz eher gegen als für eine Erweiterung der parlamentarischen Vertragskompetenzen. Aus diesen Gründen trifft auch der - überwiegend rechtspolitisch gemeinte - Hinweis im Schrifttum (Mosler, a.a.O., S. 278; derselbe, Das Völkerrecht in der Praxis der deutschen Gerichte, 1957, S. 23; ähnlich Partsch, Die Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht, 1964, S. 140, 141; weitergehend Baade, Das Verhältnis von Parlament und Regierung im Bereich der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland, 1962, S. 122, der die Notwendigkeit der parlamentarischen Zustimmung zur Kündigung für geltendes Recht hält), nicht zu, die "innere Logik" dränge zur parlamentarischen Mitwirkung bei der Kündigung.

An all dem ändert die aus dem demokratischen Prinzip hergeleitete sogenannte Wesentlichkeitstheorie (vgl. BVerfGE 40, 237 [249] [BVerfG 28.10.1975 - 2 BvR 883/73], 47, 46 [78 ff.]; 49, 89 [126/7]), an deren Entwicklung auch der Senat mit seiner Rechtsprechung mitgewirkt hat (vgl. BVerwGE 47, 194 [197 f]; 47, 201 [203 f.]; 56, 155 [157]), nichts. Sie besagt, daß die wesentlichen Grundentscheidungen im Bereich der Rechtsetzung der Volksvertretung vorbehalten sind. Sie gibt für die Entscheidung des vorliegenden Falles nichts her. Bei der Kündigung eines Staatsvertrages handelt es sich nämlich nach dem bereits Gesagten gerade nicht um einen Fall der Rechtsetzung. So sind denn auch andere in ihren politischen Auswirkungen möglicherweise weit schwerer wiegende Schritte der Regierung nicht stets an die Zustimmung des Parlaments gebunden. Das gilt z.B. für die Anerkennung fremder Staaten oder Regierungen und den Abbruch diplomatischer Beziehungen. Im innerstaatlichen Bereich gilt dies etwa für die bereits erwähnte Stellungnahme und die Abstimmung eines Landes zu Gesetzesbeschlüssen im Bundesrat, die die Gesetzgebungsbefugnisse des betroffenen Landes und damit auch seines Parlaments nachhaltig beeinträchtigen können.

Ebensowenig läßt sich annehmen, die Zustimmungsbedürftigkeit liege im Sog der neuzeitlichen Verfassungsentwicklung, die charakterisiert sei durch die Tendenzen der Lösung des Staats von monarchiegeprägter Funktionsausübung und der damit einhergehenden Verstärkung des demokratischen Prinzips (vgl. etwa Ramm, Die Wirkung der Kündigung des Staatsvertrags über den NDR, Teilgutachten, 1979, S. 20). Diese Argumentation verkennt, daß die Exekutive schon unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung demokratisch legitimiert war; bereits damals fehlte es folglich an einem Anlaß, die Vertragskompetenzen der Regierung ganz oder teilweise auf den demokratisch unmittelbar legitimierten Reichstag zu übertragen. Dem entspricht, daß auch unter der weit länger währenden Geltung des Grundgesetzes der Regierung die ihr eingeräumten Vertragskompetenzen verfassungspolitisch nie ernsthaft streitig gemacht worden sind (vgl. Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform in BT Drucks. 7/5924 S. 234 ff.).

Von einer - nach Ansicht des beigeladenen NDR - verfassungsfernen Staatsvertragspraxis kann nach alledem nicht gesprochen werden. Das Beteiligungsmanko der Legislative erklärt sich aus der gewaltenteilenden Kompetenzzuordnung, wie sie dem Grundgesetz und der Landesverfassung zugrunde liegt. Auch hier gilt, daß "die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden darf" (BVerfGE 49, 89 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] [125]).

Wie überall läßt sich allerdings auch hier nicht ausschließen, daß der Rechtsmißbrauch Grenzen für die Möglichkeit und damit für die Wirksamkeit einer Kündigung setzt. Wo die Grenze im einzelnen verläuft, die eine rechtsmißbräuchliche Handhabung der Kündigungsmöglichkeiten für die Exekutive kennzeichnet und eine Kündigung unwirksam machen würde, braucht hier nicht entschieden zu werden; ebenso kann offenbleiben, ob die rechtsmißbräuchliche Inanspruchnahme einer Kompetenz über das theoretisch Denkbare hinaus praktisch überhaupt vorkommen kann, hier etwa dann, wenn das Parlament regelrecht überfahren werden sollte, wie bei der von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung angesprochenen und erörterten "Nacht- und Nebelaktion" unmittelbar vor Ablauf einer Kündigungsfrist. Im vorliegenden Fall jedenfalls kann von einem Verhalten, das die Möglichkeit einer rechtsmißbräuchlichen Überspielung des Parlaments ausgenutzt hätte, keine Rede sein. Der Ministerpräsident wußte sich in ständigem Einverständnis mit der Mehrheit des Landesparlaments. Das zeigt einmal der Beschluß des schleswig-holsteinischen Landtages, der bereits im Sommer 1977, also ein Jahr vor der Kündigung, den Anstoß zu Überlegungen gab, ob der Staatsvertrag über den NDR zwecks Änderung und Verbesserung der Vertragsgrundlagen gekündigt werden solle; das zeigt weiter der Beschluß vom Juli 1978, also einen Monat nach der Kündigung, der diese ausdrücklich begrüßt.

b)

Die wirksam erklärte Kündigung Schleswig-Holsteins löst den Staatsvertrag zwischen den Vertragsländern nicht auf; sie bewirkt lediglich den Austritt des Landes Schleswig-Holstein aus dem Vertragsverhältnis (aa). Sie geht nicht lediglich ins Leere (bb). Die Kündigung durch Niedersachsen ist verspätet erklärt worden und deshalb rechtsunwirksam (cc). Der NDR-Staatsvertrag besteht daher über den 31. Dezember 1980 hinaus zwischen dem Land Niedersachsen und der Freien und Hansestadt Hamburg fort.

aa)

Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 StV kann der NDR-Staatsvertrag von jedem der beteiligten Länder gekündigt werden. Diese Vorschrift läßt nicht erkennen, ob eine Kündigung das Vertragsverhältnis im ganzen aufhebt oder zum Austritt des kündigenden Landes führt.

Mit der Verwendung des Begriffs Kündigung, verstanden in seiner gewöhnlichen Wortbedeutung als einer auf die Beendigung rechtlicher Beziehungen gerichteten Willenserklärung, ist im Kontext eines Staatsvertrages über die Alternative Austritts- oder Auflösungskündigung nichts entschieden. Ein zweiseitiger Vertrag wird durch die Kündigung stets aufgelöst. Ein mehrseitiger (multilateraler) Vertrag kann dagegen durch die Kündigung eines Partners im ganzen aufgelöst, aber auch in der Weise geändert werden, daß der Kündigende aus dem Vertragsverbund nur ausscheidet. Der Gebrauch des Wortes "Kündigung" findet sich sowohl in multilateralen Staatsverträgen, die vorsehen, daß das Vertragsverhältnis unter allen Beteiligten durch die Kündigung aufgelöst werden soll, als auch in multilateralen Staatsverträgen, bei denen der Vertragstext offenlegt, daß die Kündigung nur zum Austritt des kündigenden Landes/Staates führt. Die staatsvertragliche Praxis gestattet daher keine Schlüsse auf eine bestimmte Wortbedeutung für "Kündigung" als Beendigungs- oder Austrittsgrund bei mehrseitigen Verträgen. Die abweichende und im Schrifttum vereinzelt gebliebene Behauptung Bayers, die Kündigung meine bei mehrseitigen Verträgen nicht die Beendigung des Vertrags im ganzen, sondern nur die der Vertragsbindung zwischen dem Kündigenden und seinen Vertragspartnern (a.a.O. S. 11), wird durch eine hinreichend eindeutige Wortverwendung in der Staatsvertragspraxis nicht bestätigt. Eine die Rechtswirkungen der Kündigung zweifelsfrei bestimmende Terminologie ist im Recht der Gliedstaatsverträge jedenfalls nicht festzustellen.

Die nötige Klarheit darüber, welche Folgen es für die Rechtsbeziehungen zwischen zwei Vertragsbeteiligten hat, wenn ihnen der Dritte die Kündigung erklärt, läßt sich auch aus dem weiteren Inhalt der Kündigungsvorschrift des § 24 StV nicht gewinnen. So besagt es für die Wirkung der Kündigung nichts, daß gemäß § 24 Abs. 2 StV nach einer Kündigung jedes Vertragsland die Einsetzung eines Schiedsgerichts verlangen kann, das über die Auseinandersetzung endgültig entscheidet. Auseinandersetzungen im Sinne von Vermögensaufteilungen sind nicht nur bei der Auflösung rechtlicher Gemeinschaften, sondern auch beim Ausscheiden eines Mitglieds aus Gesellschaften oder sonstigen Vereinigungen anzutreffen. Demgemäß findet sich der Terminus Auseinandersetzung auch in Regelungen, die das Ausscheiden einzelner aus einem personellen Zusammenschluß betreffen (vgl. z.B. § 73 Abs. 1 des Genossenschaftsgesetzes). Die sächliche Ausstattung einer Rundfunkanstalt macht eine Auseinandersetzung unter den Trägern allemal unumgänglich, gleichviel, ob sie ganz aufgelöst oder von zwei der beteiligten Länder unter Austritt des dritten weitergetragen wird.

§ 25 StV, der den möglichen Beitritt anderer Länder zum NDR-Staatsvertrag regelt, beseitigt ebenfalls nicht die Ungewißheit über die Kündigungsfolgen. Die Vorschrift schließt zwar aus, daß es den Vertragsländern entscheidend darauf angekommen sein könnte, gerade und nur unter den gegenwärtigen Partnern des Vertrags eine gemeinsame Rundfunkanstalt zu betreiben, was eine Deutung der Kündigung als Auflösungskündigung nahelegen würde. Sie gibt andererseits aber mit ihrer auf Ausdehnung des Vertragsbereichs gerichteten Tendenz auch kein hinreichend sicheres Indiz für eine bloße Austrittskündigung ab; dem § 25 StV läßt sich entgegen der Auffassung Hamburgs kein Wille der Vertragsbeteiligten entnehmen, den NDR-Staatsvertrag möglichst "kündigungsfest" in dem Sinne zu machen, daß er auch unter zwei beteiligten Ländern für den Fall der Kündigung des dritten Landes weiterbestehen sollte. Allerdings hat der Hinweis Hamburgs Gewicht, es habe nicht eben nahegelegen, mit der Möglichkeit zur Erweiterung des NDR-Staatsvertrages auf einen anderen oder noch mehrere Vertragspartner die Gefahr heraufzubeschwören, daß bei einer Kündigung durch ein neues Partnerland der NDR Insgesamt auch gegen den Willen der "Kernländer" aufgelöst werden könnte; dies schließe die Annahme einer Auflösungskündigung aus. Jener Gefahr hätte jedoch unschwer begegnet werden können. Der Zusatz-Staatsvertrag, der bei einem Beitritt nach § 25 Satz 2 StV abzuschließen ist, könnte nämlich dem beitretenden Land nur die Möglichkeit einer Kündigung mit Austrittswirkung einräumen; dies braucht die Auflösungswirkung einer Kündigung durch eines der "Kernländer" nicht in Frage zu stellen, falls diese Kündigungsfolge dem Staatsvertrag zwischen den drei "Altpartnern" zugrunde gelegen haben sollte. Ebenso wäre es denkbar, bei einer Erweiterung der Vertragspartner auf mehr als drei nur die Austrittsfolge einer Kündigung für den Kündigenden zu vereinbaren, bei einem Absinken der Mitgliederzahl auf nur drei es hingegen bei einer - ursprünglich etwa gegebenen - Auflösungsfolge zu belassen.

Auch im übrigen läßt sich aus § 25 StV kein Schluß auf die Wirkung einer Kündigung herleiten. Das ergibt sieh aus folgendem:

Im Zusammenhang damit, daß der NDR-Staatsvertrag als Reaktion der Vertragsländer auf die "Separation" Nordrhein-Westfalens aus dem Nordwestdeutschen Rundfunk - NWDR - zustande gekommen ist, verdeutlicht die Öffnungsklausel des § 25 StV zwar in besonderer Weise den Willen der Vertragsbeteiligten zu gemeinsamer norddeutscher Rundfunkversorgung (Erhaltung dieser Gemeinsamkeit durch den Vertrag, Erweiterung der Gemeinsamkeit auf die für einen Beitritt in Betracht kommenden Länder wie Bremen oder vielleicht auch Berlin). Sie läßt aber keine ausreichend sicheren Rückschlüsse darauf zu, wie die Vertragsbeteiligten eine - dieser Tendenz entgegenlaufende - Kündigung durch ein Vertragsland für den Fortbestand des Vertrags behandelt wissen wollten. Der von Kewenig (Rechtsgutachten zu den Voraussetzungen und zur Wirkung der Kündigung des NDR-Staatsvertrags durch den schleswig-holsteinischen Ministerpräsidenten, 1979, S. 106 ff., 114 und 115) geäußerte Gedanke, dem im NDR-Staatsvertrag manifestierten Bestandsinteresse werde am besten die Auflösungskündigung gerecht, vermag nicht zu überzeugen. Kewenig meint, es liege nahe, "den Pfeil der Kündigung mit einer möglichst effektiven Spitze auszustatten, um so jeden Vertragspartner zu veranlassen, sich mehrfach zu überlegen, bevor er den Pfeil tatsächlich aus dem Köcher holt und ihn gegen den NDR richtet" (a.a.O. S. 107). Ein zu dem schwerwiegenden Schritt der Vertragskündigung entschlossenes Land dürfte sich jedoch kaum von dem Argument beeinflussen lassen, daß es damit zugleich das Vertragsband zwischen den beiden übrigen Ländern zerschneidet und ihnen damit Ungelegenheiten bereitet, weil diese sich eine neue Vertragsgrundlage schaffen müssen.

Kein Argument gegen die Austrittswirkung der Kündigung nach § 24 StV liefert ferner der Umstand, daß nach § 25 Satz 2 StV das Nähere über den Beitritt durch Zusatz-Staatsvertrag zu regeln ist. Daraus läßt sich nicht schließen, daß bei der Kündigung eines Landes und bei dessen damit etwa lediglich verbundenem Ausscheiden die Rechtsbeziehungen der am Fortbestand der gemeinschaftlichen Anstalt interessierten beiden anderen Länder gleichfalls nur auf der Grundlage eines neuen Staatsvertrsgs fortgesetzt werden könnten. Eine solche Betrachtung läßt außer acht, daß das Nähere des Beitritts (etwa der Beteiligung in den Gremien, der Funkhausstandorte usw.) stets vertraglich geregelt werden muß, wenn man den Beitritt nicht durch bereits im Staatsvertrag selbst abschließend festgelegte Beitrittsbedingungen ohne Not erschweren oder unmöglich machen will. An dieser Konstellation fehlt es bei dem Ausscheiden eines Landes, das keiner Übereinkunft bedarf, sondern durch einseitige Kündigungserklärung herbeigeführt werden kann. Deswegen zwingt § 25 Satz 2 StV nicht zu der Annahme, eine Kündigung setze unumgänglich einen Zusatz-Staatsvertrag zwischen den verbleibenden Partnern voraus, wenn sich die Kündigung auf die Wirkung eines Austritts beschränke. Ebensowenig ist der Schluß gerechtfertigt, ohne einen Zusatz-Staatsvertrag komme eine Kündigung nur als Auflösungskündigung in Betracht. Die weiteren Kündigungsfolgen lassen sich, wie noch näher zu erörtern ist, auch bei Annahme einer bloßen Austrittskündigung noch im Wege einer ergänzenden Auslegung des Staatsvertrags ermitteln, ohne daß es des Abschlusses eines Zusatz-Staatsvertrages zwischen den verbleibenden Partnern bedürfte. Deswegen läßt sich aus § 25 StV auch nicht herleiten, die Grundlage des NDR könne zwar durch Beitritt weiterer Länder erweitert werden, schließe aber eine Reduzierung unter drei, also auf nur zwei Mitglieder, aus.

Ferner führt die als Indiz für eine auflösende Wirkung der Kündigung nach § 24 StV gewertete Präambel des Staatsvertrags, in der die Vertragsländer namentlich aufgeführt werden und ausdrücklich festgelegt wird, daß diese Länder "eine gemeinsame Rundfunkanstalt Norddeutscher Rundfunk (NDR) errichten", weder für sich gesehen noch im Zusammenhang mit den anderen vertraglichen Bestimmungen zu einem tragfähigen Argument, die Doppeldeutigkeit des § 24 StV auszuräumen. Die Aufzählung der vertragschließenden Länder im Vorspruch eines Staatsvertrags ist ohnehin üblich, und aus dem Umstand, daß hier - anders als etwa im ZDF-Staatsvertrag - der Vertragsgegenstand ausdrücklich angesprochen wird, ist ebensowenig wie etwa aus der Charakterisierung der Vertragsländer als Sendegebiet in § 3 StV schlüssig abzuleiten, das Festhalten aller drei Länder am Vertrag solle conditio sine qua non für seine Existenz sein.

Die Entstehungsgeschichte des Staatsvertrags ist ebenfalls unergiebig. Sie läßt keine Klarheit über den Parteiwillen gewinnen. Dabei kann unentschieden bleiben, ob das Gliedstaatsvertragsrecht ähnliche Beschränkungen in der rechtlichen Relevanz der den Vertrag betreffenden Begleitumstände kennt, wie sie im Völkerrecht in unterschiedlichem Umfang für die travaux préparatoires behauptet werden (vgl. hierzu Köck, Vertragsinterpretation und Vertragsrechtskonvention, 1976, S. 92 f.) und wie sie sich in der Wiener Vertragsrechtskonvention von 1969 in der Interpretationsregel des Art. 32 WVK niedergeschlagen haben. Auf ministerielle Vorarbeiten am NDR-Staatsvertrag ließe sich die Streitentscheidung nämlich selbst dann nicht stützen, wenn Vertragsentwürfe, Protokollnotizen, Aktenvermerke und dergl. eine rechtlich geeignete und zugleich zureichende Handhabe für die Offenlegung des staatsvertraglich Gewollten böten, das sonst unter Zuhilfenahme der übrigen in Betracht kommenden Auslegungsgesichtspunkte nicht aufgedeckt werden könnte. Den in den vorgelegten Vermerken des hamburgischen Staatsamts vom 7. Juni und vom 7. September 1979 wiedergegebenen Unterlagen über den Vertragsentwurf ist mit Gewißheit nur folgendes zu entnehmen: Der zur Grundlage der Vertragsverhandlungen gemachte, vom Justitiar des Nordwestdeutschen Rundfunks, Dr. B., als Sachkenner der Rechtsmaterie erarbeitete erste Entwurf eines Staatsvertrags sah eine Austrittskündigung vor; dieser Entwurf wurde handschriftlich von einem Vertreter der Freien und Hansestadt Hamburg mit der Randbemerkung, "das andere Land muß aber anschlußkündigen können", versehen; diese Vertragsformulierung wurde später auf die dann vertraglich vereinbarte Fassung der Kündigungsklausel gekürzt, ohne daß die Gründe dafür auch nur angedeutet worden wären. Es ist also offen, ob man die Austrittskündigung beseitigen und die Auflösungskündigung an ihre Stelle setzen oder ob man den Vertragstext nur straffen wollte und die Austrittswirkung nicht für ausdrücklich regelungsbedürftig ansah, also an ihr festzuhalten gedachte; nicht auszuschließen ist ferner, daß man - aus welchen Gründen auch immer - bewußt eine Unklarheit über die Folgen einer Kündigung in Kauf nahm. Die Beteiligten haben sich auf die jeweils für sie günstige Version berufen, ohne daß es ihnen gelungen wäre, mit ihrem weiteren Tatsachenvortrag - z.B. dem Hinweis auf die Korrekturnotiz "deleatur" und den gleichzeitig mit dem NDR-Staatsvertrag erarbeiteten Entwurf eines Allgemeinen Rundfunkvertrags mit Austrittsregelung - eine verläßliche Grundlage für Folgerungen auf den Vertragswillen zu gewinnen. Die Vorstellungen der mit den Entwurfsarbeiten als Rundfunkreferenten usw. befaßten Ländervertreter haben in den Entwurfsmaterialien keine objektiv faßbare Gestalt gewonnen; sie müssen schon deshalb und unabhängig davon außer Betracht bleiben, ob aus den Begleitumständen der Vertragsentstehung überhaupt Rückschlüsse auf den gewollten Vertragsinhalt erlaubt sind; bei der ähnlich gelagerten Problematik der Auslegung von Tarifnormen wird dies nur für zulässig gehalten, wenn der Wille der Tarifparteien auch im Wortlaut des Vertrags einen für Dritte erkennbaren Ausdruck findet (BAGE 11, 135 [BAG 02.06.1961 - 1 AZR 573/59] [137 f.]).

Keinen weiterführenden Gesichtspunkt erbringt in diesem Zusammenhang eine in der Gerichtsbarkeit internationaler Gerichtshöfe bei der Beurteilung völkerrechtlicher Verträge (hierzu etwa Verdroß/Simma, Universelles Völkerrecht, 1976, S. 393) und in der zivilistischen Praxis bei der Prüfung von Formularverträgen entwickelte Auslegungsregel, die besagt, daß unklare Formulierungen zu Lasten jenes Teils auszulegen sind, der sie vorgeschlagen hat. Diese Entscheidungshilfe ist bei der Interpretation multilateraler Verträge ohnehin nicht unbedenklich. Sie zeitigt nämlich je nach der Person der Streitbeteiligten bei ein und demselben Vertrag u.U. unterschiedliche Auslegungsergebnisse. Aber abgesehen davon würde jene Auslegungsregel hier nicht weiterhelfen. Denn die vorgelegten Unterlagen und die mündliche Verhandlung haben ergeben, daß die Regelungsvorschläge in den einzelnen Stadien der Entwurfsarbeiten jeweils gemeinsam von den Ländervertretern beraten und nicht in der Form von Vertragsparteientwürfen zur Verhandlungsdisposition gestellt worden sind.

So wenig sich aus den dem Vertragsschluß vorausgehenden Umständen der wirkliche Parteiwille ablesen läßt, so unergiebig ist das als Hilfsmittel zu seiner Ermittlung im Völkervertragsrecht anerkannte (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchst. b WVK), für das Gliedstaatsvertragsrecht gleichermaßen bedeutsame Verhalten der Vertragspartner nach Abschluß des Vertrags. Von einer ständigen Übung kann insoweit ohnehin keine Rede sein. Die Tatsache, daß die Vertragspartner 1978/1979 nach der Kündigung Schleswig-Holsteins zunächst übereinstimmend von einer Auflösung der vertraglichen Beziehungen zum 1. Januar 1981 ausgegangen sind, ergibt keine hinreichend sichere Grundlage für die Folgerung, ein entsprechender Parteiwille habe dem Vertragsschluß im Jahre 1955 zugrunde gelegen. Die mündliche Verhandlung hat zur Überzeugung des Senats nur ergeben, daß die drei Länder in der Phase der Verhandlungen, die sich mit dem Ziel einer Neufassung des Staatsvertrags an die Kündigung anschlossen, zwar von der Auflösung des Staatsvertrags für den - als unwahrscheinlich angesehenen - Fall ausgingen, daß es zu keiner Einigung käme; aber darüber haben sie zunächst nicht vertieft nachgedacht, weil keiner mit dem Scheitern der Verhandlungen rechnete. Dementsprechend haben die Beteiligten ihr Verhandlungsverhalten anfangs ersichtlich nur in Richtung auf die von der Kündigung Schleswig-Holsteins intendierten Änderungen des Staatsvertrags eingerichtet und keine Erklärungen abgegeben, die als Ergebnis vertiefter Überlegungen zur Kündigungswirkung angesehen werden könnten.

Aus dem NDR-Staatsvertrag ist nach alledem nicht zu ersehen, welche Rechtsfolgen nach dem Willen der Vertragsbeteiligten an die Kündigung nach § 24 StV geknüpft sind. Damit führt die Doppeldeutigkeit, die die Verwendung des nicht näher definierten Begriffs Kündigung im Zusammenhang mit den durch den NDR-Staatsvertrag begründeten mehrseitigen Rechtbeziehungen mit sich bringt, zu einer Regelungslücke im Vertrag. Diese Lücke ist durch den Rückgriff auf dispositive, vom Gesetzgeber vorsorglich zur Vertragsergänzung und Lückenausfüllung bereitgestellte Normen nicht zu schließen. Denn eine Rechtsvorschrift des Inhalts, daß dort, wo die Parteien in einem multilateralen Gliedstaatsvertrag eine Kündigung ohne nähere Bestimmung ihrer Rechtsfolgen vorgesehen haben, Austritts-(oder Auflösungs-)wirkung eintritt, vermag der Senat der das Gliedstaatsvertragsrecht regelnden deutschen Rechtsordnung, gleichtültig auf welcher Geltungsgrundlage sie in dieser Hinsicht beruhen würde (vgl. hierzu Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 115 ff.; Zacher, Grundlagen und Grenzen interföderativer Kooperation, BayVBl. 1971, 321 ff. und 375 ff.; Kopp, Zur Geltungsgrundlage der Staatsverträge zwischen den Ländern, JZ 1970, 278 ff.), nicht zu entnehmen. Sie läßt sich mit Hilfe einer Betrachtung der in der Staatsvertragspraxis vorzufindenden Verträge nicht gewinnen. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat diesen Versuch unternommen, um so ein, statistisches Regel-Ausnahmeverhältnis von Austritts- und Auflösungskündigungen bei multilateralen Verträgen nachzuweisen (wobei die - angebliche - Ausnahme der Auflösungswirkung ihrer Ansicht nach durch besondere Umstände vom Vertragsinhalt her legitimiert sein muß). Dies geht schon deshalb nicht an, weil die multilateral verbundenen Parteien letztlich nur von der Sache her (wie etwa in einem nur bundeseinheitlich sinnvoll möglichen Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen, vgl. BVerwGE 50, 137 [150]) gezwungen werden können, von der Modalität der Austrittskündigung abzuweichen, sonst aber die freie Wahl zwischen Austritts- und Auflösungswirkung haben. Weder der Vertragszweck multilateraler Gliedstaatsverträge generell noch speziell der Vertragszweck multilateraler Rundfunkverträge fordern typischerweise die bloße Austrittswirkung der Kündigung. Da dispositives Recht aber nichts anderes ist als eine in Gesetzesform gebrachte allgemeine Aussage darüber, was bei Verträgen bestimmter Art typischerweise durch den Vertragszweck gefordert wird (vgl. Larenz, Ergänzende Vertragsauslegung und dispositives Recht, NJW 1963, 737 [740]), muß schon von daher die Suche nach einer Regelung des dispositiven Rechts, die die offengebliebene Rechtsfolge einer Kündigungsbestimmung festlegt, scheitern. Ein Grundsatz dahin, daß die nicht ausdrücklich (oder aus den Umständen ermittelbar) als Auflösungskündigung vereinbarte Kündigung nur die Vertragsbeziehungen der kündigenden Partei, beende, wie er für das Völkervertragsrecht (vgl. von der Heydte, Völkerrecht, 1958, S. 83/84; Dahin, Völkerrecht, Bd. 3, 1961, S. 131; Menzel/Ipsen, Völkerrecht, 2. Aufl. 1979, S. 329), aber auch für das Recht der Verträge unter Bundesländern (vgl. Giese, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen der deutschen Bundesländer sowie zwischen Bund und Ländern, jur. Diss. Bonn, 1961, S. 141, und Rill. a.a.O. S. 623) mehr oder weniger apodiktisch postuliert worden ist, existiert nicht. Ebensowenig existiert eine Dispositivnorm, nach der unklare Kündigungsbestimmungen multilateraler Verträge ohne nähere Regelung der Kündigungsfolgen im Sinne einer Auflösungskündigung zu verstehen sind. Erst recht verbietet sich der Rückgriff auf Regelungen anderer Rechtsgebiete mit mehrseitigen Vertragsbeziehungen, wie des Gesellschaftsvertrags- und Zweckverbandsrechts. Sie taugen auch deswegen zur Normierung gliedstaatlicher Staatsverträge nicht, weil sie nur für die Lösung von Interessenkonflikten und die Durchsetzung rechtlicher Zielsetzungen geschaffen sind, die das jeweilige Rechtsgebiet prägen, und nicht notwendig für das Recht der Staatsverträge gelten müssen; so gehen etwa die Hinweise der Beteiligten auf § 138 HGB einerseits und § 60 GmbHG andererseits fehl.

Das führt dazu, daß die lückenhafte Kündigungsregelung des NDR-staatsvertrags im Wege ergänzender Vertragsauslegung geschlossen werden muß. Der Einwand, der Senat überschreite mit einer solchen ergänzenden Vertragsauslegung seine richterlichen Kompetenzen, ist nicht begründet. Zum einen handelt es sich auch insoweit um Vertragsauslegung, nicht um freie Rechtschöpfung. Zum anderen kommt der Senat, da weder der wirkliche Wille der Vertragsparteien hinsichtlich der Kündigungsfolge aufklärbar noch eine die Kündigungswirkung ersatzweise konkretisierende Dispositivnorm ersichtlich ist, bereits wegen des die richterliche Spruchtätigkeit beherrschenden Justizverweigerungsverbots nicht umhin zu ermitteln und zu beachten, was die Parteien in Anbetracht des Vertragszwecks vereinbart haben würden, wenn sie den offengebliebenen Punkt der Kündigungsfolge nicht ungeregelt gelassen hätten. So wie es die rechtsfortbildende Aufgabe des Richters ist, Lücken des geschriebenen Rechts durch Ermittlung des Gesetzeszwecks zu schließen und die "planwidrige" Unvollständigkeit des Gesetzes durch regelbildende Übertragung seines Sinngehalts zu beseitigen, so ist er auch befugt und gehalten, Staatsvertragslücken unter Orientierung am Vertragszweck vertragsergänzend auszufüllen. Der Staatsvertrag als eine individuell/konkrete Rechtsbeziehungen der Vertragsländer begründende Regelung, die diese in Ausübung der ihnen durch die Rechtsordnung zugebilligten Vertragsfreiheit für ihr künftiges Verhalten untereinander selbst treffen, ist wie ein lückenhaft geratener generell/abstrakter Rechtssatz durch den Richterspruch zu vervollständigen, wenn er nicht angewendet werden kann, ohne daß eine weitere Bestimmung getroffen wird, die der Vertrag nicht enthält. Ein unzulässiger Eingriff der Rechtsprechung in die Vertragsautonomie der Länder ist damit nicht verbunden. Die Entscheidung bleibt nicht dem rechtsgestaltenden Ermessen des Richters überlassen, sondern ist an dem hypothetischen Parteiwillen als einem objektiv zu ermittelnden, die Rechtsanwendung bestimmenden Element der im Vertrag angelegten rechtlichen Ordnung ausgerichtet. Die Situation entspricht damit derjenigen, vor der das Gericht steht, wenn es einen Rechtsstreit zu entscheiden hat, zu dem es wegen einer wesentlichen Änderung der einem Staatsvertrag zugrunde liegenden Verhältnisse gekommen ist. Auch hier ist es berufen, rechtsanwendend und nicht rechtsetzend zu bestimmen, was der unter der clausula rebus sie stantibus stehende Vertrag (BVerfGE 34, 216 [BVerfG 30.01.1973 - 2 BvH 1/72] [230]) vorgesehen haben würde, wenn die Parteien die Veränderung der Verhältnisse bei ihrer Vereinbarung vorhergesehen und berücksichtigt hätten.

Von dieser Ausgangslage her müssen die Kriterien, die für die Rechtsfolgenbestimmung der Kündigung nach § 24 StV leitend sind, durch eine am Kündigungszweck orientierte Abwägung des Interesses des kündigenden Landes an der Vertragsbeendigung mit dem Bestandsinteresse der nichtkündigenden, also am Vertrag festhaltenden Länder gewonnen werden. Die Gegenüberstellung dieser Interessen unter Berücksichtigung des Zusammenhangs von Vertragszweck und Kündigungsfolgen ergibt hier den Ausschlag zugunsten der Austrittswirkung. Die mit der bloßen Austrittswirkung der Kündigung eines Landes verbundene Erhaltung der Vertragsbeziehungen unter den nichtkündigenden Ländern entspricht einerseits deren Bestandsinteresse; sie legt andererseits keinem der Vertragsbeteiligten Hindernisse in den Weg, vom Vertrag loszukommen. Dabei muß auch folgendes bedacht werden: Die Auslegung der Kündigungsvorschrift darf nicht nur den Fall im Auge behalten, daß ein Vertragspartner kündigt, in Wahrheit sich aber zwei Partner aus dem Vertrag lösen wollen, wie es sich im vorliegenden Fall angesichts des Scheiterns der Verhandlungen über die Änderung des Staatsvertrags ergeben hat. Vielmehr muß auch und insbesondere der Fall berücksichtigt werden, in dem nur ein Partner kündigt, die beiden anderen Partner aber den Vertrag fortsetzen wollen. Sie wären bei einer Auflösungskündigung gezwungen, nach einer Liquidation des gesamten NDR einen neuen Staatsvertrag abzuschließen und eine neue Rundfunkanstalt zu schaffen. Wollen hingegen zwei Partner aus dem Vertragsverhältnis ausscheiden und damit den Vertrag insgesamt auflösen, so ist es ein Leichtes, gemeinsam zu kündigen. Der Umstand, daß der dritte Partner, der den Vertrag gern fortsetzen würde, dann gleichsam, wie es der Vertreter des beigeladenen NDR plastisch formulierte, "herausgetreten" wird, könnte keine Rolle spielen, weil der Vertrag die Kündigung vorsieht und ermöglicht. Eine solche gemeinsame Kündigung ist hier jedoch nicht ausgesprochen worden.

Aber auch dann, wenn eine gemeinsame Kündigung zwecks Auflösung nicht von vornherein beabsichtigt ist, stehen bei Annahme einer bloßen Austrittskündigung angemessene Lösungen für jede Interessenlage bereit, und zwar mit Hilfe des Instituts der sogenannten Anschlußkündigung. Der Senat hat keinen Zweifel daran, daß bei einer Kündigung unmittelbar vor Ende der Kündigungsfrist durch einen Vertragspartner den verbleibenden Partnern die Möglichkeit eingeräumt sein muß und eingeräumt ist, noch nach Ablauf der Kündigungsfrist binnen angemessener Zeit eine Anschlußkündigung auszusprechen, dies auch dann, wenn sie - wie hier - im Vertrag nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Der das Gliedstaatsvertragsrecht beherrschende Gedanke länderfreundlichen Verhaltens und der jeder Vertragsrechtsordnung immanente Grundsatz von Treu und Glauben hindern das dritte Land in einem solchen Fall daran, sich auf Fristversäumnis zu berufen, wenn das anschlußkündigende Land seine Erklärung zwar verspätet, aber noch binnen angemessener Überlegungsfrist abgibt. Dabei spielt keine Rolle, daß die hier ausgesprochene Anschlußkündigung Niedersachsens gleichwohl verspätet war (vgl. dazu unten zu cc).

Die auf den Austritt begrenzte Kündigungswirkung trägt zugleich dem im Völkervertragsrecht vielfach vertretenen (vgl. Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, I. Bd., 2. Aufl. 1975, S. 482), aber auch auf das Gliedstaatsvertragsrecht übertragbaren Grundsatz Rechnung, daß bei Staatsverträgen derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben ist, die die staatliche Souveränität - unter Bundesländern die Landeshoheit - und die damit verbundene Entschließungsfreiheit möglichst geringen Beschränkungen aussetzt. Deswegen spricht es entgegen der Auffassung Schleswig-Holsteins nicht zugunsten einer Auflösungskündigung, daß die Gefahr der Auflösung des gesamten Vertrages bei den anderen Vertragspartnern eher eine Kompromißbereitschaft gegenüber Vorschlägen zur Änderung des Vertrages wecken könne als die bloße Möglichkeit, es werde lediglich das eine Änderung anstrebende Land ausscheiden. Eine solche Notwendigkeit, Kompromisse gleichsam um jeden Preis zu schließen, um eine Auflösung des Vertrages zu verhindern, würde die anderen Vertragspartner einem unangemessenen Druck aussetzen. Als Austrittskündigung entfaltet eine Kündigung hingegen umfassende Wirkungen nur für die Rechtslage des kündigenden Landes und schont die außerhalb seines Herrschaftsbereichs liegenden Vertragsbeziehungen der beiden anderen Länder. Der Vertragszweck des NDR-Staatsvertrags - die Veranstaltung von Rundfunksendungen für die Bevölkerung - und sein Regelungsgegenstand - eine Rundfunkanstalt mit bedeutsamer personeller und technischer Ausstattung - unterstreichen das besondere Gewicht, das dem Interesse an der Erhaltung des Vertrags als Grundlage kontinuierlicher Rundfunkversorgung und der diesem Zweck dienenden Einrichtung zukommt. Eine Auslegung der Kündigungsklausel in § 24 StV, die diese äußerst gewichtigen Belange ohne Not zur vollen Disposition eines einzigen der drei beteiligten Länder stellen würde, kann nach Auffassung des Senats nicht im Sinne der im NDR-Staatsvertrag angelegten inneren Ordnung liegen, nach der der im Vertrag selbst nicht vollständig zum Ausdruck gekommene Parteiwille zu Ende gedacht werden muß. Sie kann es um so weniger, als der Vertragsschluß aus den schon erwähnten Gründen von erklärten Willen der beteiligten Länder getragen worden war, die finanziellen und rundfunkpolitischen Nachteile einer in drei Landesrundfunkanstalten aufgesplitterten Rundfunkversorgung Norddeutschlands zu vermeiden. Eine an den mutmaßlichen Parteiabsichten orientierte Auslegung kann darum nicht daran vorbeigehen, daß nur die Austrittswirkung Rundfunk auch noch auf dem "kleinsten gemeinsamen Nenner" einer Zweiländeranstalt im Vertragsmantel des NDR-Staatsvertrags gestattet. Was die vertragschließenden Länder gemeinsam bezweckten, war ein leistungsfähiges, nicht in finanzzuschußbedürftige Kleinanstalten zerfallendes Rundfunksystem. Im Lichte dieser den Vertragsschluß entscheidend motivierenden Tendenz muß auch die Kündigungsklausel in § 24 StV gesehen werden. Verstanden als Austrittsklausel wird sie dieser Tendenz besser gerecht, denn sie wirkt einer Zersplitterung wenigstens in der Weise entgegen, daß sie nicht, wie die vertragsauflösende Kündigung, das Vertragsband unter allen drei Beteiligten zerschneidet und eine ansonsten jedenfalls nicht auszuschließende Zerschlagung des geschaffenen Apparats bei der Kündigung durch nur einen Vertragspartner vermeidet.

Der Austritt als Wirkung der Kündigung nach § 24 StV wäre allerdings dann unannehmbar, wenn der NDR-Staatsvertrag nach seinem weiteren Inhalt keine Rechtsgrundlage für Vertragsbeziehungen unter zwei Ländern bereitstellen würde. Wie auf der Hand liegt, folgt ein solcher Mangel nicht schon daraus, daß der Vertrag diese Konstellation nicht regelt; enthielte er solche die Vertragsfortführung unter zwei Partnern betreffende Bestimmungen, so ergäbe sich schon aus ihnen die Austrittswirkung, und eine den § 24 StV ergänzende Vertragsauslegung hätte sich erübrigt. Ein Fortbestand des Staatsvertrags auf der Basis einer Zweiländeranstalt als Folge des Austritts eines Landes wäre indes auch dann unmöglich, wenn die für den Betrieb als Zweiländeranstalt erforderlichen Regelungen nicht ebenfalls im Wege ergänzender Vertragsauslegung gefunden werden könnten, wenn also Vorschriften zur Schließung dieser Regelungslücke nicht gleichfalls aus einem dem Staatsvertrag immanenten Regelungszusammenhang zu entnehmen, sondern nur im Wege eines erneuten Vertragsabschlusses zu gewinnen wären. Die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein meinen, daß letzteres für die Bestellung der Mitglieder des Rundfunks- und des Verwaltungsrats gelte.

Dies ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr ist im Staatsvertrag auch eine auf zwei Länder zugeschnittene Regelung der Gremien angelegt, deren Inhalt im Wege richterlicher Rechtsfindung ermittelt werden kann. Daß der Senat zur ergänzenden Vertragsauslegung befugt ist, hat er bereits oben ausgeführt. Daß die dagegen erhobenen Einwände nicht überzeugen, zeigt der vorliegende Zusammenhang besonders deutlich. Der Senat könnte sich nämlich der ergänzenden Vertragsauslegung ohnehin nicht entziehen, wenn der ursprüngliche Vertragsentwurf, der ausdrücklich eine bloße Austrittskündigung festlegte, ohne die Konsequenzen für die Gremienzusammensetzung zu regeln, Vertrag geworden wäre. Es kann nicht anders sein, wenn erst die Auslegung ergibt, daß es sich um eine Austrittskündigung handelt.

Bei der ergänzenden Vertragsauslegung stehen zwei Fragen im Vordergrund: Einmal die Frage, ob die bisher von Schleswig-Holstein beschickten Sitze in den Gremien des NDR erhalten bleiben und, wenn ja, die weitere Frage, wie sie auf Niedersachsen und Hamburg zu verteilen sind.

Was die erste Frage anlangt, so hält es der Senat für unumgänglich, daß jene Sitze auch nach dem Ausscheiden Schleswig-Holsteins aus dem Vertrag erhalten bleiben. Das leitet sich aus dem Inhalt des Staatsvertrags her (§ 8); er ergibt, daß die Zahl von 24 Sitzen im Rundfunkrat für erforderlich gehalten wurde, um die Vielfalt der Meinungen hinreichend garantieren zu können. Dafür spricht das Interesse an einer möglichst umfassenden Repräsentanz der gesellschaftlich relevanten Kräfte im Rundfunkrat, wie sie ihren Niederschlag darin findet, daß von den 24 Mitgliedern höchstens acht einem Parlament angehören sollen (§ 8 Abs. 2 Satz 3 StV), und wie sie für die Zusammensetzung des ebenfalls aus 24 Mitgliedern bestehenden Programmbeirats in § 16 StV i.V.m. Art. 22 der Satzung des NDR vom 2. März 1956 zum Ausdruck kommt. Weder der Rundfunkrat noch der Programmbeirat könnte um sechs Sitze verkleinert werden, ohne daß die Vorstellung ausreichender zahlenmäßiger Repräsentanz unberührt bliebe, die dem § 8 StV zugrunde liegt und in Art. 22 der Satzung ausdrücklich festgelegt ist. Folgerichtig muß es auch hinsichtlich der Zusammensetzung des Verwaltungsrats nach § 12 Abs. 1 StV bei der bisherigen Zahl von acht Mitgliedern bleiben.

Was die zweite Frage anlangt, so führt entgegen der Meinung, die Hamburg und auch der NDR in erster Linie vertreten, eine ergänzende Vertragsauslegung dazu, daß die bisher von Schleswig-Holstein beschickten Sitze entsprechend dem Hilfsantrag des NDR im Verhältnis 2: 1 - und nicht, wie Hamburg und der NDR meinen, im Verhältnis 1: 1 - auf Niedersachsen und Hamburg zu verteilen sind. Dies bedeutet, daß von den sechs Sitzen Schleswig-Holsteins im Rundfunkrat vier (und nicht nur drei) von Niedersachsen und lediglich zwei (nicht hingegen drei) von Hamburg zu besetzen sind; im Verwaltungsrat fällt, da sich die zwei Sitze Schleswig-Holsteins nicht anders aufteilen lassen, je ein Sitz an Niedersachsen und Hamburg. Niedersachsen verfügt mithin im Rundfunkrat über 16 und im Verwaltungsrat über fünf Sitze, Hamburg im Rundfunkrat über acht und im Verwaltungsrat über drei Sitze. Bei dieser Verteilung der Sitze Schleswig-Holsteins im Verhältnis 2: 1 auf Niedersachsen und Hamburg geht der Senat von folgenden Überlegungen aus: Sie entspricht der im Staatsvertrag angelegten Relation der Sitzverteilung von 2: 1 im Verhältnis dieser beiden Länder zueinander. Sie beruht insbesondere auf der wesentlich größeren Bevölkerungszahl und dem entsprechend höheren Gebührenaufkommen Niedersachsens; die Vertragsparteien haben dies mit einem Sitzverhältnis Niedersachsen/Hamburg von 2: 1 in den Gremien gewichtet. Der Senat ist sich freilich darüber im klaren, daß bei einer vertraglichen Vereinbarung, falls es zu einer solchen käme, das Übergewicht der nunmehr 16 niedersächsischen gegenüber nunmehr acht hamburgischen Stimmen, das sich in einer Zweidrittelmehrheit im Rundfunkrat niederschlägt, möglicherweise vermieden worden wäre. Der Staatsvertrag hat als Dreiländervertrag Majorisierungsmöglichkeiten tunlichst verhindert, dies freilich auch nicht ausgeschlossen, wenn die Gremienmitglieder Niedersachsens mit denen eines der beiden kleineren Länder gemeinsam stimmen oder im Verwaltungsrat ein von Niedersachsen gewähltes Mitglied den Vorsitz führt (vgl. § 15 Abs. 4 Satz 3 StV). Der Senat hat eine Zweidrittelmehrheit der niedersächsischen Stimmen im Rundfunkrat im Rahmen einer ergänzenden Vertragsauslegung noch für tragbar gehalten, dies aus folgenden Erwägungen: Der Rundfunkrat des NDR vertritt als höchstes Organ der Anstalt die Interessen der Allgemeinheit auf dem Gebiet des Rundfunks (vgl. BVerfGE 31, 314 [328]). Seine Mitglieder haben kein Mandat ihres "Herkunftslandes", worauf auch der Umstand hindeutet, daß ihre Wählbarkeit von Wohnsitz und anderen landsmannschaftlichen Bindungen unabhängig ist. Die Mitglieder des Rundfunkrats haben nach § 8 Abs. 4 Satz 1 StV den Amtsauftrag, bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Interessen der Allgemeinheit, und zwar der Allgemeinheit des Rundfunkgebiets, und nicht nur die Interessen des Landes zu vertreten, dessen Parlament sie gewählt hat. Sie haben ihr Mandat als ein freies Mandat auszuüben; sie sind nach § 8 Abs. 4 Satz 2 StV in ihrer Amtsführung an Aufträge oder Weisungen nicht gebunden, was im übrigen auch für Vertreter von Staatsorganen, Regierung und Parlament, gelten würde, falls und soweit sie in den Rundfunkrat wählbar sind. Das entspricht zugleich der institutionellen Stellung des Rundfunks, der ungeachtet seiner formal öffentlich-rechtlichen Struktur als eine staatsdistanzierte Veranstaltung dem gesellschaftlichen und nicht dem staatlichen Bereich zuzurechnen ist mit der Folge, daß er - jedenfalls dem Grundsatz nach - nicht unter staatlicher, sondern unter gesellschaftlicher Kontrolle steht. Auch aus dieser Sicht trifft das Mitglied des Rundfunkrats seine Entscheidungen nicht allein für die Hörer des Landes, dessen Parlament er seine Wahl verdankt, sondern im Interesse der Gesamtbevölkerung des Sendegebiets, deren Repräsentant er ist. Die legitime Vertretung besonderer Interessen, die sich mit den Interessen der anderen Mitglieder des Rundfunkrats zum Gesamtinteresse des Rundfunks und seiner Teilnehmer im Sendegebiet summieren, obliegt ihm nur in seiner Eigenschaft als Angehöriger einer der gesellschaftlich relevanten Gruppen, durch deren Zusammenwirken im Rundfunkrat der Verfassungsforderung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entsprochen wird, Rundfunkanstalten binnenpluralistisch zu verwalten. Auch aus der auf dem NDR-Staatsvertrag beruhenden Anstaltsträgerschaft der Länder, die die Verantwortung für die Vertrags- und gesetzesgemäße Arbeit der Anstalt einschließt, ergibt sich nichts anderes. Die staatliche Trägerschaft aktualisiert sich insoweit in der punktuellen Ausübung vertraglich vorgesehener Aufsichtsmittel (vgl. § 22 StV) und in der Pflicht, die Anstalt finanziell zu unterhalten. Vom Staat als Hoheitsträger abgeleitete rundfunkrechtliche Aufgaben nimmt der Rundfunkrat als anstaltsinternes Organ nicht wahr.

Die Anteilsverhältnisse der Länder bei der Wahl des Rundfunkrats spiegeln demgemäß nur - in vertraglich schematisierter Form - die Bevölkerungsanteile der Vertragsländer wider, markieren aber keine an der Länderherkunft orientierten Interessengruppen. Hierfür spricht zusätzlich der im Staatsvertrag für die Mitglieder des Rundfunkrates vorgeschriebene Wahlmodus nach den Grundsätzen der Verhältniswahl. Aus ihm ergibt sich, daß landsmannschaftliche Bindungen nicht im Vordergrund stehen. Unter diesem Aspekt hat die Frage einer "Majorisierung" keine letztlich entscheidende Bedeutung. Die im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung ermittelte Sitzverteilung ist für Hamburg überdies auch deshalb zumutbar, weil es als Sitzland ein gesteigertes Interesse an der Aufrechterhaltung des NDR wenigstens als Zweiländeranstalt hat.

Gleiches wie für die beiden Sitze Schleswig-Holsteins im Verwaltungsrat, von denen je einer nach dem oben Gesagten an Niedersachsen und Hamburg fällt, gilt übrigens auch für die beiden Sitze Schleswig-Holsteins im Programmbeirat nach § 16 Abs. 2 Satz 4 StV; auf sie erstrecken sich die Feststellungsanträge Hamburgs und des NDR nicht, so daß insoweit eine Feststellung im Ausspruch des Urteils unterbleiben muß.

Aus dem vorstehend Gesagten folgt, daß die Vertragsbalance, die der Sitzverteilung der Rundfunkgremien des NDR als Anstalt dreier Länder zugrunde liegt, auch erhalten bleibt, wenn der Vertrag unter zwei Ländern fortbesteht; sie muß nicht durch einen Verhandlungskompromiß wiederhergestellt werden, der nur im Wege einer Vereinbarung (Zusatz-Staatsvertrag) möglich wäre. Gleichwohl betont der Senat, daß die vom Gericht vorgenommene Vertragsergänzung jederzeit durch eine staatsvertragliche Regelung geändert werden kann. Er hält es andererseits nicht für ausgeschlossen, daß der Staatsvertrag noch in anderen als den hier angesprochenen Punkten der ergänzenden Vertragsauslegung nach dem Ausscheiden Schleswig-Holsteins bedarf. Sollte insoweit Streit entstehen, müßte notfalls erneut der Rechtsweg beschritten werden.

Die ergänzende Vertragsauslegung scheitert schließlich nicht daran, daß sie zu einer Änderung des innerstaatlichen Rechts in Niedersachsen und Hamburg führt. So ist z.B. § 8 Abs. 2 Satz 1 StV so zu lesen, als stünde dort, daß die gesetzgebende Körperschaft Niedersachsens 16 Mitglieder - statt, wie es dem Wortlaut nach heißt, 12 Mitglieder - und die gesetzgebende Körperschaft der Freien und Hansestadt Hamburg acht statt nur sechs Mitglieder des Rundfunkrats zu wählen hat. Entsprechendes gilt für die Zahlenangaben in § 12 Abs. 1 Satz 1 und in § 16 Abs. 2 Satz 4 StV. Indessen beruht dies alles letztlich auf der Kündigung Schleswig-Holsteins. Diese hat nach dem oben zu a) Gesagten zur Derogation nicht nur des schleswig-holsteinischen Landesrechts als Grundlage des NDR für eine auch schleswig-holsteinische Rundfunkanstalt geführt. Vielmehr sind zugleich auch die Teile der niedersächsischen und hamburgischen Landesgesetze derogiert worden, die sich auf die Beteiligung Schleswig-Holsteins an der gemeinsamen Rundfunkanstalt NDR beziehen. Das hat nach dem bereits Erörterten dazu geführt, daß mit der Regelungslücke, die dadurch im Staatsvertrag selbst entstanden ist, auch die zugrunde liegenden Vertragsgesetze ihrerseits lückenhaft und insoweit ausfüllungsbedürftig geworden sind. Die Ausfüllung dieser Lücken ist Aufgabe der Rechtsprechung. Insoweit unterscheidet sich die Rechtsfindung des Senats nicht von einer anderen Gesetzesauslegung, die - wie etwa die berichtigende - ein Gesetz auch gegen seinen Wortlaut auszulegen vermag (vgl. z.B. BGHZ 4, 153; 50, 325; 68, 217).

bb)

Die Austrittswirkung der Kündigung Schleswig-Holsteins, die aus dem vorstehend Gesagten folgt, wird nicht durch den Inhalt der Kündigungserklärung in Frage gestellt. Die Kündigung Schleswig-Holsteins ist nach ihrem Erklärungsinhalt, der als solcher lediglich das Ziel der Vertragsänderung zu erkennen gibt, nicht darauf angelegt gewesen, ausschließlich als eine nur die Auflösung des Vertrags und keine anderen Rechtswirkungen zulassende Willensbekundung verstanden zu werden. Fragen, die sich aus einer Diskrepanz zwischen objektivem Erklärungswert der Kündigungserklärung und vertraglicher Kündigungsgrundlage ergeben und das Bedenken auslösen könnten, die Kündigungserklärung gehe ins Leere, stellen sich deshalb nicht; dies ist in der mündlichen Verhandlung auch nicht bezweifelt, sondern ausdrücklich bestätigt worden.

cc)

Der NDR-Staatsvertrag ist schließlich auch nicht durch die Kündigung des Landes Niedersachsen aufgelöst worden. Die als Anschlußkündigung ausgesprochene Kündigung des niedersächsischen Ministerpräsidenten vom 3. Juli 1979 berührt nicht den Fortbestand des NDR-Staatsvertrags unter den Ländern Hamburg und Niedersachsen ab 1. Januar 1981. Sie ist rechtsunwirksam.

Die Kündigung des Landes Niedersachsen ist verspätet erklärt worden. Sie hätte gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 StV zwei Jahre vor dem Jahresende 1980, also bis zum 31. Dezember 1978, ausgesprochen werden müssen.

Die Unwirksamkeit der verspäteten Kündigung wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß die Nichteinhaltung der Kündigungsfrist auf der irrigen Meinung, die Kündigung Schleswig-Holsteins führe zur Auflösung des Vertrages, und damit auf einem Rechtsirrtum über die Folgen der von Schleswig-Holstein ausgesprochenen Kündigung beruhte. Ebensowenig ist von Bedeutung, daß dieser Rechtsirrtum bei der zweifelhaften und damals noch nicht geklärten Rechtslage durchaus verständlich sein mochte. Die Folgen eines Rechtsirrtums, der einer Vertragspartei in der Beurteilung ihrer vertraglichen Rechte und Pflichten unterläuft, treffen den, der diesem Irrtum erliegt und für dessen Handeln er ursächlich ist. Dies gilt unhängig davon, ob sich der Irrtum und seine Folgen hätten vermeiden lassen, was übrigens hier zumindest hinsichtlich der Folgen möglich gewesen wäre, da der erkennbaren Unklarheit der Kündigungswirkung nach § 24 StV mit einer vorsorglichen Kündigung innerhalb der Kündigungsfrist hätte begegnet werden können. An all dem ändert nichts, daß auch die anderen Partner des Vertrags die Kündigungsfolgen irrig beurteilten, daß also die Freie und Hansestadt Hamburg - wie ihre Vertragspartner - ohne vertieftes Nachdenken ebenfalls zunächst von einer Auflösung des Vertrags auf Grund der Kündigung Schleswig-Holsteins ausging. Das Risiko der unzutreffenden Beurteilung des Rechts auf Vertragskündigung und der Notwendigkeit, dies innerhalb bestimmter Fristen zu tun, trifft den, der von dem Vertragsrecht in falscher Einschätzung der Rechtsfolge keinen Gebrauch macht, hier also Niedersachsen; es wirkt sich mittelbar auf Schleswig-Holstein aus. Für Hamburg - obwohl zunächst im gleichen Irrtum befangen wie seine Vertragspartner - stellt es sich als glücklicher Umstand dar, daß die negativen Folgen des Irrtums in dem hier zu entscheidenden Fall den Risikobereich der anderen betrafen.

Niedersachsen kann sich ferner nicht darauf stützen, daß eine Vertragspartei - wie zu aa) dargelegt - unter Umständen auch noch nach Ablauf der Kündigungsfrist wirksam anschlußkündigen kann, wenn sie nach den Gesamtumständen nicht mehr genügend Zeit hatte, sich auf einen knapp vor Verstreichen des letzten möglichen Kündigungstermins erklärten Austritt einzustellen. Die frühzeitige Kündigung Schleswig-Holsteins Anfang Juni 1978 ließ Niedersachsen fast sieben Monate Zeit, sich über eine eigene Kündigung schlüssig zu werden. Allerdings meint Niedersachsen, die Anschlußkündigung sei gleichwohl rechtzeitig ausgesprochen worden. Anlaß für eine Anschlußkündigung habe nämlich erst bestanden, als Hamburg erstmalig Zweifel an der Auflösungswirkung der Kündigung durch Schleswig-Holstein geäußert habe. Dies trifft nicht zu. Die - angemessene - Frist für eine Anschlußkündigung, deren Dauer hier nicht konkretisiert zu werden braucht, beginnt bereits mit dem Ausspruch der Kündigung durch den zuerst Kündigenden zu laufen. Nur dieser Zeitpunkt ist genau fixierbar, nicht hingegen der Zeitpunkt, in dem sich bei den anderen Vertragspartnern als innerer Vorgang die Erkenntnis von der Wünschbarkeit oder Notwendigkeit einer Anschlußkündigung oder auch nur das Bewußtsein einstellt, es könne erforderlich sein, sich über die Notwendigkeit einer Anschlußkündigung Gedanken zu machen. Die mit der Möglichkeit einer Anschlußkündigung eingeräumte angemessene Frist dient gerade dazu, Überlegungen darüber anzustellen, ob eine Anschlußkündigung wünschbar oder notwendig ist und dementsprechend erklärt werden soll. Auch insoweit fällt es in die Risikosphäre Niedersachsens, daß es innerhalb der knapp sieben Monate bis zum Ablauf der Kündigungsfrist die Zweifelhaftigkeit der Rechtslage nicht erkannte, die Anlaß hätte sein können, innerhalb der bis zum 31. Dezember 1978 laufenden Frist eine eigene (ordentliche) Kündigung zu erklären.

Entgegen der Auffassung von Niedersachsen und Schleswig-Holstein ist der Freien und Hansestadt Hamburg nicht verwehrt, sich auf die Versäumung der Kündigungsfrist durch Niedersachsen zu berufen. Die besonderen Verhältnisse, die dazu geführt haben, daß die niedersächsische Kündigung verspätet ausgesprochen worden ist, stehen dem nicht entgegen. Die Berufung Hamburgs auf die Fristversäumung ist keine nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (Verbot mißbräuchlicher Ausnutzung rechtlicher Positionen) und nach dem für Gliedstaatsverträge maßgeblichen Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (Pflicht zu besonderer Rücksichtnahme unter den Vertragsländern) unzulässige Rechtsausübung. Es könnte anders sein, wenn Hamburg die fehlerhafte Beurteilung der Rechtslage durch Niedersachsen verursacht oder deren rechtzeitige Beseitigung verhindert hätte; doch dafür hat das Verfahren keinerlei Anhaltspunkte erbracht. Insbesondere hat sich nichts dafür ergeben, daß Hamburg das Land Niedersachsen in gutem Glauben gewiegt hätte, es werde die Kündigung Schleswig-Holsteins auf jeden Fall als Auflösungskündigung ansehen, oder daß es seine Partner gar sozusagen hinters Licht geführt hätte, was die Folgen der Kündigung anlangt. Hamburg hat sich lediglich auf eine inzwischen gewonnene bessere Rechtserkenntnis berufen. Dem steht rechtlich nichts entgegen. Insoweit ist die Rechtslage immerhin vergleichbar den Fällen, in denen Vertragspartner von der Gültigkeit eines Vertrages mit einem bestimmten Inhalt ausgehen, bis einer von ihnen erkennt, daß ein solcher Vertrag mit der Rechtsordnung nicht oder nur teilweise vereinbar und daher ganz oder teilweise nichtig ist oder andere Rechtsfolgen zeitigt, als sie ursprünglich beabsichtigt waren; gerade bei öffentlich-rechtlichen Verträgen begegnen solche Fälle nicht selten (vgl. etwa für sogenannte Ablösungsverträge mit Verstößen gegen das Koppelungsverbot z.B. Urteil vom 13. Juli 1979 - BVerwG 4 C 67.76 - in NJW 1980, 1294 [1295 r.Sp.]; vgl. ferner Urteil des BGH vom 2. März 1972 - VII ZR 143/70 - in DÖV 1972, 717 [718 zu bb] zur Möglichkeit einer Gemeinde, sich auf - sogar ihre eigene Risikosphäre betreffende - Mängel der Vertretungsmacht zu berufen, wenn den Erfordernissen der Gemeindeordnung nicht hinreichend Rechnung getragen ist).

C.

Der Antrag der Klägerin festzustellen, daß bei Ausscheiden des Landes Schleswig-Holstein aus dem Staatsvertrag die gesetzgebenden Körperschaften des Landes Niedersachsen 15 und der Freien und Hansestadt Hamburg neun Mitglieder des Rundfunkrats und daß der Rundfunkrat des Norddeutschen Rundfunks fünf Mitglieder aus dem Land Niedersachsen und drei Mitglieder aus der Freien und Hansestadt Hamburg in den Verwaltungsrat zu wählen haben, ist insgesamt zulässig, aber nur in der Beurteilung der Zusammensetzung des Verwaltungsrats begründet. Hinsichtlich der Besetzung des Rundfunkrats ist dem äußerst hilfsweise gestellten Antrag des Beigeladenen zu entsprechen, der darauf abstellt, daß 16 Mitglieder des Rundfunkrats durch den Landtag des Landes Niedersachsen und acht Mitglieder durch die Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg zu wählen sind. Dies ergibt sich aus dem vorstehend zu B. 2. b) aa) Gesagten.

Um die begehrte Feststellung treffen zu können, braucht der Senat nicht den Bedenken nachzugehen, die gegen die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über die Zusammensetzung und Bestellung des Rundfunk- und des Verwaltungsrats in §§ 8 und 12 StV erhoben worden sind (vgl. Jank, Die Rundfunkanstalten der Länder und des Bundes, 1967, S. 34; Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 24 f.; Kewenig, Zu Inhalt und Grenzen der Rundfunkfreiheit, 1978, S. 74 f.; ferner OVG Lüneburg, Urteil vom 29. August 1978 - II A 196/76 - [JZ 1979, 24 = DÖV 1979, 170] und VG Hamburg, Urteil vom 8. Februar 1979 - I VG 1481/77 - [DVBl. 1980, 491] sowie schon BVerwGE 54, 29 [48]). Das Feststellungsinteresse der Klägerin beschränkt sich der Sache nach auf die Beantwortung der Frage, welche zahlenmäßigen Konsequenzen das Ausscheiden Schleswig-Holsteins aus dem NDR-Staatsvertrag auf die Verteilung der Sitze in den beiden Gremien unter den verbleibenden Ländern Niedersachsen und Hamburg hat. Damit reduziert sich die präjudizielle Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Staatsvertragsbestimmungen durch den Senat darauf, ob die Rundfunkgremien - der Rundfunkrat mit seiner Wahl durch die Länderparlamente (§ 8 Abs. 2 StV), der Verwaltungsrat mit seiner Wahl durch den Rundfunkrat (§ 12 Abs. 1 StV) - überhaupt verfassungsgemäß berufen werden und ob die vorgesehenen Mitgliederzahlen der Verfassung entsprechen. Sonstige Auswahlkriterien, insbesondere Anforderungen an die Modalitäten ihrer Bestellung, an ihre nähere Zusammensetzung (Berücksichtigung von Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen, anteilige Begrenzung der Vertreter staatlicher Organe), an die persönliche Qualifikation ihrer Mitglieder usw., die bei der Bildung des Rundfunk- und des Verwaltungsrats beachtet werden müssen, sind für die beantragte Feststellung ohne Bedeutung und bleiben deshalb bei der Entscheidung außer Betracht. Gegen die Einschaltung der Länderparlamente als Wahlorgane des Rundfunkrats ist nach Auffassung des Senats aus Gründen organisatorischer Gewährleistung freien Rundfunks nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nichts einzuwenden (ebenso Kewenig, a.a.O. S. 76); das gleiche gilt für den Rundfunkrat als Kreationsorgan des Verwaltungsrats. Die Sitzzahl beider Gremien begegnet nach dem oben Gesagten ebenfalls keinen Bedenken aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

D.

Der Antrag festzustellen, daß der Norddeutsche Rundfunk auch nach Kündigung des NDR-Staatsvertrages berechtigt und verpflichtet ist, im Lande Schleswig-Holstein den Sendebetrieb nach den für ihn bisher bestehenden Bestimmungen bis zum Erlaß und dem Vollzug neuen Landesrechts fortzuführen, ist zulässig, jedoch nicht begründet.

Entgegen der Auffassung der Beklagten betrifft dieser Antrag kein der Feststellung nach § 43 Abs. 1 VwGO unzugängliches, weil künftiges und als solches derzeit noch nicht überschaubares Rechtsverhältnis. Der Zulässigkeit des Antrags kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, daß die Frage der künftigen Rechtsstellung des Norddeutschen Rundfunks im Verhältnis zum Lande Schleswig-Holstein davon abhänge, ob eine Auseinandersetzung unter den Vertragsländern nach dem 31. Dezember 1980 notwendig werde, und daß unvorhersehbar sei, wie diese Auseinandersetzung ausfallen werde. Der Klägerin geht es darum zu erfahren, welche Rechtswirkungen es für die Beziehung des Norddeutschen Rundfunks zum Lande Schleswig-Holstein haben wird, wenn die Rundfunkversorgung Schleswig-Holsteins zu diesem Zeitpunkt rechtlich und/oder tatsächlich noch nicht gesichert sein sollte. Es ist zwar möglich, daß eine solche Situation vermieden werden wird, so daß die begehrte Feststellung für diesen Fall bedeutungslos sein würde. Solange indes ernstlich mit ihrem Eintritt zu rechnen ist, ist auch das Anliegen der Klägerin als einer am Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk beteiligten Partei berechtigt, jetzt und nicht erst nachträglich zu erfahren, wie sich die Rechtsbeziehungen der Anstalt zu dem ausgeschiedenen Land Schleswig-Holstein unter den angenommenen Umständen ab 1. Januar 1981 gestalten werden.

In der Sache muß der Antrag auf Feststellung fortbestehender Senderechte und Sendepflichten des Norddeutschen Rundfunks für Schleswig-Holstein erfolglos bleiben, denn es fehlt die hierzu erforderliche Rechtsgrundlage.

Das Recht und die Pflicht zur Versorgung der streitbeteiligten Länder mit Rundfunk erwächst dem Norddeutschen Rundfunk aus den die Regelungen des NDR-Staatsvertrags innerstaatlich normierenden Vertragsgesetzen (vgl. Zustimmungsgesetze der hamburgischen Bürgerschaft vom 10. Juni 1955 [GVBl. S. 197], des niedersächsischen Landtags vom 19. April 1955 [GVBl. S. 167] und des schleswig-holsteinischen Landtags vom 7. April 1955 [GVOBl. S. 92]). Die Vertragsgesetze verleihen dem Norddeutschen Rundfunk die Rechtsstellung einer gemeinschaftlichen, d.h. jedem Vertragsland zuzurechnenden Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Zweck der Veranstaltung von Rundfunk. Mit dem durch seinen Austritt aus dem Vertragsverhältnis bewirkten Verlust der Rechtsstellung Schleswig-Holsteins als Partei des NDR-Staatsvertrags verliert der Norddeutsche Rundfunk seine Eigenschaft als Anstalt (auch) des Landes Schleswig-Holstein und setzt den Sendebetrieb nunmehr nur noch als Zweiländeranstalt in der alleinigen Verantwortung Niedersachsens und Hamburgs fort; für ein Tätigwerden in und für Schleswig-Holstein fehlt es ihm an einer Rechtsgrundlage. Das landesrechtliche Transformat könnte seine Vertragsgrundlage nur überdauern, wenn und soweit es in seiner Geltung von den äußeren Beziehungen des Landes unabhängig wäre, die durch den Staatsvertrag geschaffen worden sind, wenn also das innerstaatliche Recht trotz Wegfalls des Vertragsbandes aufrechterhalten werden könnte (vgl. Rill a.a.O. S. 624), wie es bei einem Vertragsgesetz über die gegenseitige Anerkennung von Zeugnissen der Fall sein mag. Als ländergemeinschaftlich errichtete und betriebene Einrichtung kann jedoch der Norddeutsche Rundfunk als Anstalt (auch) des jeweiligen Landes nur in rechtlich begründeter Übereinstimmung der beteiligten Länder existieren, die mit dem Staatsvertrag steht und fällt. Auch die innerstaatlichen Bestimmungen eines jeden Vertragslandes sind auf die Anstalt als gemeinschaftliche Einrichtung bezogen; sie werden gegenstandslos, nachdem das Land seine Beteiligung an der Anstalt durch die Kündigung des Staatsvertrags aufgegeben hat. Mit dem Austritt sind die staatsvertraglichen Bindungen erloschen, das austretende Land kann auch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht mehr Mitträger der gemeinschaftlichen Anstalt sein. Der Landesgesetzgeber hat nur noch die Rechtsmacht, eine eigene Landesanstalt zu gründen. Die Rechtslage gestaltet sich für das ausscheidende Land nicht anders, als sie in allen Vertragsländern anzutreffen wäre, falls der NDR-Staatsvertrag auf Grund der Kündigung(en) im ganzen enden würde. Der Norddeutsche Rundfunk verlöre seine Rechtspersönlichkeit als Anstalt des öffentlichen Rechts und könnte ohne neue Rechtsgrundlage nicht mehr länger tätig sein, auch wenn es nicht zur förmlichen Aufhebung der Vertragsgesetze durch die Landesparlamente käme.

"Liquidatorische" Senderechte und -pflichten, die die Rundfunkversorgung in Schleswig-Holstein übergangsweise bis zur Veranstaltung landeseigenen Rundfunks gewährleisten würden, sind dem NDR-Staatsvertrag nicht zu entnehmen. Die Regelung der Kündigungsfolgen in § 24 StV, beschränkt auf die Auseinandersetzung unter den Vertragsländern durch Einsetzen eines Schiedsgerichts, meint nur die vermögensrechtliche Liquidation. An einer weitergehenden Bestimmung, nach der die Anstalt so lange auch Einrichtung des ausscheidenden Landes bleibt, bis dieses die, eigene Versorgung seiner Hörer sichergestellt hat, fehlt es. Sie hätte vereinbart und durch eine zeitlich bis zum endgültigen Ausscheiden (infolge anderweit geregelter Rundfunkversorgung) erstreckte Beteiligung Schleswig-Holsteins an der Anstaltsorganisation und der Programmverantwortung ermöglicht werden müssen. Der Norddeutsche Rundfunk würde zunächst bis zu einem kalendermäßig noch nicht fixierten Termin von Schleswig-Holstein in seinen Gremien, in seiner Aufsicht, seiner Finanzierung usw. mitgetragen werden müssen und so in seinem rechtlichen Bestand als Anstalt dreier Länder über den 31. Dezember 1980 hinaus fortbestehen. Dies würde die in § 24 StV enthaltene Kündigungsregelung entscheidend modifizieren und kann deshalb nicht als stillschweigend vereinbarter Vertragsbestandteil angesehen werden.

Die Grundrechtsverbürgung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kann als Grundlage einer "Notkompetenz" des Norddeutschen Rundfunks, vorläufig als Rundfunkveranstalter Schleswig-Holsteins weiterzuwirken, nicht in Anspruch genommen werden. Zum Gewährleistungsinhalt des Grundrechts der Rundfunkfreiheit gehört es zwar auch, daß der Staat seinen Bürgern den Empfang von Rundfunk ermöglicht (BVerwGE 39, 159 [168]). Das hat jedoch nur die Verpflichtung des Landes zur Folge, die Voraussetzungen landeseigener Rundfunkversorgung zu schaffen, begründet aber keine den zeitlichen Geltungsbereich des NDR-Staatsvertrags überspielende "liquidatorischen" Rechtsbeziehungen Schleswig-Holsteins zum Norddeutschen Rundfunk, die auf den einstweiligen Fortbestand des Norddeutschen Rundfunks als einer Dreiländeranstalt hinauslaufen würden (ähnlich für den Fall der Beendigung des Vertragsverhältnisses im ganzen Bethge, Staatshaftung für den staatsfreien Rundfunk?, 1978, S. 14). Die Rechtsgrundlage einer Übergangslösung läßt sich insoweit nur durch Vereinbarungen mit den beiden anderen Vertragsländern herstellen, die ihrerseits nach dem Grundsatz der Bundesfreundlichkeit und auf Grund nachwirkender vertraglicher Beistandspflicht gehalten sein dürften, auf eine für alle Beteiligten tragbare Regelung zur übergangsweisen Rundfunkversorgung hinzuwirken.

E.

Soweit der Norddeutsche Rundfunk als Beigeladener hilfsweise die Feststellungsanträge der Klägerin stellt, ist dem gleichfalls nur im Umfang des Urteilsausspruchs zu 1 zu entsprechen.

F.

In der Kostenverteilung kommt das Ausmaß des gegenseitigen Obsiegens und Unterliegens sowie das unterschiedliche Gewicht zum Ausdruck, das der Senat den einzelnen Anträgen beimißt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 3, § 155 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO, hinsichtlich der zurückgenommenen Anträge aus § 155 Abs. 2 VwGO.